II SA/Rz 377/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 3 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. i S. Ś. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm. – zwana dalej w skrócie P.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwana dalej w skrócie k.p.a.) nakazał M. i S. Ś. rozbiórkę dobudowanej części budynku mieszkalno-handlowego usytuowanego na działce nr 3282 w P. przy ul. R. [...] wykonanej na podstawie pozwolenia na budowę Starosty Powiatu z dnia [...] kwietnia 2003r. nr [...] W odwołaniu M. i S. Ś. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zarzucili rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 51 ust. 5 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację; naruszenie przepisów postępowania a to art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 154 § 2 k.p.a.; nieuwzględnienie okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślili, że tylko w niewielkiej części naruszyli zakres pozwolenia na budowę poprzez wysunięcie płyty balkonowej oraz ławy fundamentowej o 11 cm od lica ściany i dlatego nakaz rozbiórki całej rozbudowanej części budynku jest bezpodstawny. Kwestionowany nakaz rozbiórki wskazuje, że rozbudowę budynku mieszkalno-handlowego wykonali bez pozwolenia na budowę, a to jest sprzeczne ze stanem faktycznym i zgromadzonym materiałem dowodowym. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma kwestia ustalenia granicy pomiędzy działką nr 3282 oraz działką nr 3281/1, co umożliwi sporządzenie i przedłożenie projektu zamiennego oraz ustalenie czy wykonana płyta balkonowa i ława fundamentowa znajdują się na działce nr 3283 (własność skarżących). Pominięcie kwestii granicy stanowi niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy mających bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Zarzucili, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpoznał ich wnioski z 20 października 2006r. o zmianę decyzji z dnia [...] sierpnia 2008r. nr [...] w zakresie przedłużenia terminu do sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego. Zgodnie z art. 154 § 2 k.p.a. w pierwszej kolejności należy rozpoznać wniosek, gdyż dopiero to pozwoli podejmować ustalenia dotyczące dochowania terminu przedłożenia projektu zamiennego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2009r. nr [...] utrzymał w mocy powołaną na wstępie decyzję organu pierwszej instancji. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że skarżący posiadali decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] kwietnia 2003r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę – rozbudowa budynku mieszkalno-usługowego wraz z balkonem na wysokości I piętra od strony południowej na działce nr 3283 przy ul. R. [...] w P. Podczas oględzin 4 lipca 2006r. organ pierwszej instancji stwierdził, że elementy budynku zrealizowanego w ramach ww. rozbudowy to jest płyta balkonowa i ława fundamentowa wykonano z 11 centymetrowym wysunięciem na działkę sąsiednią nr 3281/1. W projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektowana rozbudowa miała licować z istniejącą w granicy ścianą budynku przy ul. R. [...], w ten sposób, że ława fundamentowa i płyta balkonowa miały się kończyć równo z narożnikiem tej ściany. Ponadto ocieplenie projektowanej ściany miało licować ze ścianą istniejącą. Zebrany materiał dowodowy wskazuje, że istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego polegało na wykonaniu ściany konstrukcyjnej (bez docieplenia) części rozbudowanej wzdłuż lica ściany zewnętrznej budynku istniejącego, wysunięciu płyty balkonowej i ławy fundamentowej poza lico ściany zewnętrznej o 11 cm, a także wykonaniu zadaszenia, ze skierowaniem spadku – pierwotnie w stronę działki sąsiedniej i wypuszczeniem okapu poza lico ściany usytuowanej przy granicy działki, a obecnie w stronę własnej działki, z wypuszczeniem połaci zadaszenia nad teren działki sąsiedniej. Decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...] nakładająca obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego jest ostateczna co oznacza, że obowiązek nałożony tą decyzją podlega wykonaniu w terminie wyznaczonym w tej decyzji. Obowiązek nałożony powyższą decyzją nie został wykonany. Opisany stan faktyczny obligował do zastosowania art. 51 ust. 5 P.b., zgodnie, z którym organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Nakazem rozbiórki objęto cały rozbudowaną część obiektu zrealizowaną niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę (uchylone decyzją Starosty Powiatu z dnia [...] listopada 2006r. nr [...] Nakaz rozbiórki dotyczy też wykonanego zadaszenie odnośnie, którego zawarto wskazówki w decyzji WINB z dnia [...] lipca 2007r. poparte stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wykonane roboty budowlane naruszają przepisy techniczno-budowlane w zakresie usytuowania rozbudowanej części określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 69-ze zm.). Organ wyjaśnił, że sprawy ustalenia przebiegu granic i własności działek nie są przedmiotem postępowania organu nadzoru budowlanego i nie mają wpływu na podejmowane rozstrzygnięcia. Kwestia ta nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż organy nadzoru budowlanego sprawdzają zgodność zrealizowanych robót budowlanych z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. W skardze do Sądu skarżący M. i S. Ś. wnieśli o uchylenie zaskarżone decyzji w całości i zarzucili rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 51 ust. 5 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz błędną interpretację; naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w szczególności art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 154 § 2 k.p.a.; nieuwzględnienie okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Za błędne uznali stanowisko organu, że jedynym możliwym rozstrzygnięciem jest nakazanie rozbiórki obiektu (rozbudowy), co narusza art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Podnieśli, że organy winny działać na podstawie art. 50 i art. 51 P.b., które maja charakter restrykcyjny, a nie represyjny i tylko w niewielkiej części naruszyli zakres pozwolenia na budowę. Bez wpływu na wynik sprawy jest okoliczność, że Starosta Powiatu decyzją z dnia [...] listopada 2006r. nr [...] uchylił pozwolenie na budowę obiektu objętego postępowaniem o rozbiórkę, gdyż nie można przyjąć, że budowa obiektu była prowadzona bez pozwolenia na budowę. Wykonanie aktualnie rozbiórki ław fundamentowych może doprowadzić do uszkodzenia konstrukcji budynków sąsiednich na działce nr 3281/1. Kwestia ta nie została przez organy zbadana i wyjaśniona. Uznali, że nakaz częściowej rozbiórki obiektu budowlanego objętego postępowaniem w zakresie wykraczającym poza lico ściany – uwzględniałby stan mający na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Za błędne skarżący uznali stanowisko organu, o braku możliwości przedłużenia termin do złożenia projektu zamiennego, co ma istotny wpływ na wynik postępowania. Pomimo nieprzedłużenia termin do złożenia projektu zamiennego, to organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] października 2006r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w niniejszej sprawie. Potwierdza to, że kwestia ustalenia granicy pomiędzy działkami nr 3281/1 i 3283 ma zasadnicze znaczenie dla sporządzenia projektu zamiennego. Ostateczny wynik postępowania pozwoli ocenić, czy ława fundamentowa i płyta balkonowa znajdują się w granicach działki nr 3283 (działka skarżących), czy wykraczają poza tę granicę. Spór o granice toczy się nadal i ma dla sprawy charakter prejudycjalny, dlatego podjęcie przez organ zawieszonego postępowania postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007r narusza art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Do dnia wniesienia skargi nie został też rozpoznany wniosek o przedłużenie terminu do przedłożenia projektu zamiennego i dlatego organy nie mogą wywodzić dla skarżących negatywnych skutków prawych w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Opisane uchybienia organu świadczą o błędnym ustalenie stanu faktycznego oraz naruszają zasadę zaufania obywateli do organu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach prawa. Mając na względzie wyżej przedstawione przepisy i wyznaczony nimi zakres kontroli Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd odwołuje się również do art. 153 p.p.s.a., stosownie do którego ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Aktualnie zaskarżona decyzja zapadła w wyniku kasacyjnej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008r. nr [...], którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008r. znak: [...] nakazującą M. i S. Ś. rozbiórkę części płyty balkonowej i ławy fundamentowej – rozbudowanej części budynku – wysuniętych poza lico ściany istniejącego (objętego projektem) budynku usytuowanego na działce nr 3283 w P. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wymieniona decyzja była poprzedzona również kasacyjną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007r. nr [...], którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005r. nr [...] nakazującą M. i S. Ś. rozbiórkę części płyty balkonowej i ławy fundamentowej rozbudowanej części budynku usytuowanego na działce nr 3283 w P. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Na decyzję tę M. i S. Ś. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 24 stycznia 2008r. oddalił skargę. Wyrok stał się prawomocny 29 marca 2008r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że bezsporne jest, że w wyznaczonym terminie skarżący nie wykonali obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego – nałożonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. ([...]) – co skutkowało wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...] maja 2007r. nakazującej rozbiórkę części płyty balkonowej i ławy fundamentowej rozbudowanej części budynku na działce nr 3283 w P. Sąd stwierdził, że trafnie organ odwoławczy zakwestionował przeprowadzone w pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające wobec pominięcia przy rozstrzyganiu wykonanego zadaszenia nad rozbudowaną częścią, wystającą około 20 cm poza lico ściany zewnętrznej usytuowanej bezpośrednio przy granicy działki oraz naruszającego przepisy techniczno-budowlane (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r.). Za nietrafny Sąd uznał zarzut skargi o naruszeniu przez organy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oparty na twierdzeniu, że zakończenie postępowania administracyjnego o ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 3283 i 3281/1 z uwzględnieniem punktu geodezyjnego nr 6005. Rozpatrzenie przez organ nadzoru budowlanego sprawy zgodności realizowanych robót z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę nie zależy w żadnym razie od uprzedniego wyjaśnienia kwestii przebiegu granicy między działkami sąsiednimi (nie jest to zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 k.p.a.), gdyż dla organu nadzoru budowlanego istotna pozostaje ocena czy i jakich odstępstw od pozwolenia na budowę dopuścił się inwestor (a to zostało stwierdzone już decyzją Starosty z dnia [...] listopada 2006r.). Nie mają też racji skarżący zarzucając organom niewłaściwą interpretację art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ drugiej instancji prawidłowo przyjął, że w razie niewykonania nałożonego obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w wyznaczonym terminie zasadnym jest wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę całej części obiektu zrealizowanego niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę (wobec istotnych odstępstw zostało uchylone). Zatem na mocy art. 153 p.p.s.a organy tak pierwszej jak i drugiej instancji ponowienie prowadząc postępowanie były związane oceną prawna zawarta w przywołanym wyroku WSA w Rzeszowie. Podstawą prawną aktualnie zaskarżonej decyzji jest przepis art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm. – zwana dalej w skrócie P.b.), którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] nakazującą M. i S. Ś. rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalno – handlowego usytuowanego na działce nr 3283 w P. przy ul. R. [...] wykonanej na podstawie decyzji pozwolenie na budowę wydanej przez Starostę Powiatu z dnia [...] kwietnia 2003r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2006r. nr [...] uchylił swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2003r. nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę – rozbudowa budynku mieszkalno – usługowego (o część socjalno – magazynową) wraz z balkonem na wysokości I piętra od strony południowej na działce nr ew. 3283 przy ul. R. [...] w P. Zarzuty zawarte w skardze z dnia 10 kwietnia 2009r. są zasadniczo powtórzeniem zarzutów, które były już rozpoznawane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie zakończonej wyrokiem tego Sądu z dnia 24 stycznia 2008r. sygn. akt II SA/Rz 675/07. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w szczególności art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 154 § 2 k.p.a. Za błędny uznali pogląd organu, że nierozpatrzenie wniosku o przedłużenie terminu do przedłożenia zamiennego projektu budowlanego nie ma wpływu na rozstrzygnięcie objęte zaskarżoną decyzją. Wniosek o przedłużenie terminu skarżący uzasadnili toczącym się postępowaniem o ustalenie granicy pomiędzy działkami nr 3281/1 i 3281 w zakresie punktu geodezyjnego, co utrudniło sporządzenie i doręczenie projektu zamiennego. W ocenie skarżących kwestia granic posiada decydujące znaczenie dla możliwości sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego, bo wprowadzenie tego punktu spowoduje, że zarówno ława fundamentowa jak i płyta balkonowa znajdą się na działce skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z dnia 24 stycznia 2008r. jednoznacznie stwierdził, że sprawa granicy działki nie jest zagadnieniem prejudycjalnym dla stwierdzenia legalności prowadzonej budowy, czy tak jak w rozpoznawanej sprawie rozbudowy i dlatego wbrew twierdzeniom skarżących nie został naruszony przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Konsekwencją przyjętego poglądu jest również i to, że sprawa granicy nie miała żadnego wpływu na podjęcie działań przez skarżących w celu realizacji obowiązku sporządzenia projektu zamiennego jako wykonania obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...]. Stanowisko Sądu wyrażone, co do niewykonania obowiązku sporządzenia projektu zamiennego jest jednoznaczne i wiążące, gdyż nie było kwestionowane przez skarżących, bo wyrok stał się prawomocny. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący podjęli jakiekolwiek działania zmierzające do przedłożenia projektu zamiennego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym odróżnia się sytuację niedotrzymania terminu wykonania obowiązku dostarczenia dokumentacji projektowej, ale w konsekwencji przedłożonej po upływie terminu (nawet bez jego przedłużania), co nie może stanowić podstawy do orzeczenia nakazu rozbiórki budynku (patrz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2009 sygn. akt II SA/Gl 877/08). Obowiązek sporządzenia i przedłożenia dokumentacji projektowej został nałożony na skarżących decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. i pomimo upływu ponad 3 lat nie został przez skarżących wykonany. Skarżący w dalszym ciągu poszukują usprawiedliwienia w niewykonaniu tego obowiązku w ostatecznym zakończeniu postępowania o ustalenie granicy pomiędzy działkami, pomimo, że kwestia ta została ostatecznie rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 24 stycznia 2008r. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W aktach administracyjnych sprawy istotnie znajduje się pismo z dnia 20 października 2006r. podpisane tylko przez S. Ś. (karta akt admin. I inst. nr 8), z treści którego wynika, że zwraca się o przesuniecie terminu wykonania obowiązku do czasu rozstrzygnięcia sprawy wprowadzenia brakującego punktu pomiarowego na granicy działki nr 3283 do ewidencji gruntów. Wniosek ten stał się podstawą do zawieszenia postępowania przez organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] października 2006r. nr [...] na podstawie art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007r. organ pierwszej instancji podjął zawieszone postępowanie (karta akt admin. I inst. nr 14). Skarżący na rozprawie w dniu 3 listopada 2009r. oświadczył, że wniosek o przedłużenie terminu do sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego był rozstrzygnięty, ale nie dysponuje dokumentem potwierdzającym tę okoliczność. Mając na względzie wielokrotnie powoływane stanowisko WSA w Rzeszowie zawarte w prawomocnym wyroku z dnia 24 stycznia 2008r.; upływ 3 lat od nałożenia obowiązku przedłożenia projektu zamiennego, a także fakt, że nawet spóźnione przedłożenie (ale przedłożenie) projektu zamiennego nie powoduje skutku w postaci rozbiórki obiektu, to w realiach niniejszej sprawy, wobec niewykonania obowiązku z powodu oczekiwania przez skarżących na zakończenie postępowania o rozgraniczenie nie stanowi istotnej okoliczności, która mogła mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd jest związany wykładnią zaprezentowaną w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 24 stycznia 2008r. odnośnie przepisu art. 51 P.b. Wbrew twierdzeniom skarżących w sytuacji, gdy inwestorzy nie wykonują obowiązków nałożonych przez organ w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, to organ na podstawie art. 51 ust. 1 P.b. może orzec nakaz rozbiórki. Sąd wiąże również ocena dotycząca zakwalifikowania odstępstw do istotnych. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił jako nieuzasadnioną.