II SA/Rz 675/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 24 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi M. i S. Ś. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki -skargę oddala- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. /.../ Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. po rozpatrzeniu odwołania M. i S. Ś. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2007 r. /.../ nakazującej im rozbiórkę części płyty balkonowej i ławy fundamentowej rozbudowanej części budynku, wysuniętych poza lico ściany istniejącego /objętego projektem rozbudowy/ budynku usytuowanego na działce nr 3283, przy ul. Rynek 12 w P., postanowił uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z uzasadnienia decyzji ostatecznej w szczególności wynika, że podczas oględzin w dniu 4 lipca 2006 r. organ I instancji stwierdził, iż elementy rozbudowanego budynku na działce nr 3283 tj. płyta balkonowa i ława fundamentowa zostały wykonane z wysunięciem o ok. 11 cm na sąsiednią działkę nr 3281/1 i tym samym wykraczają poza zakres posiadanego przez inwestorów pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego budynku z dnia 9 kwietnia 2003 r. /.../ w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki oraz w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego. W projekcie budowlanym zatwierdzonym w/w decyzję z dnia 9 kwietnia 2003 r. projektowana rozbudowa miała licować z istniejącą w granicy ścianą budynku przy ul. Rynek 12 w ten sposób, że ława fundamentowa i płyta balkonowa miały się kończyć równo z narożnikiem tej ściany. Także ocieplenie ze styropianu projektowanej ściany zaprojektowano w licu ściany istniejącej, a co za tym idzie w licu fundamentu i płyty balkonowej. Inwestorzy nie zachowali warunków założonych w projekcie budowlanym i zrealizowali nową ścianę murowaną rozbudowy w licu istniejącej ściany granicznej, a ławę fundamentową i płytę balkonową wysunęli o ok. 11 cm na działkę sąsiednią tak, że projektowane ocieplenie też znalazłoby się poza granicą działki inwestorów. W związku z powyższym organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane przy realizacji rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego, a następnie decyzję z dnia 2 sierpnia 2006 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, zobowiązał inwestorów do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót związanych z rozbudową, w terminie do dnia 25 października 2006 r. Niewykonanie przez inwestorów powyższego obowiązku doprowadziło do wydania przez organ I instancji decyzji z dnia 16 lutego 2007 r., nakazującej inwestorem zaniechanie dalszych robót związanych z rozbudową przedmiotowego budynku. Decyzja ta w trybie art. 138 § 2 K.p.a. została wzruszona /decyzją z dnia [...].03.2007 r. .../. Rozpatrując ponownie sprawę, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. odmówił zawieszenia niniejszego postępowania /załatwiając w ten sposób wniosek inwestorów/, a następnie decyzję z dnia [...] maja 2007 r. nakazał M. i S. Ś. rozbiórkę części płyty balkonowej i ławy - rozbudowanej części budynku wysuniętych poza lico ściany istniejącego /objętego projektu rozbudowy/ budynku na działce nr 3283 przy ul. Rynek 12 w P. W odwołaniu od tej decyzji domagając się jej uchylenia M. i S. Ś., zarzucili, że wydane rozstrzygnięcie jest przedwczesne ze względu na toczące się postępowanie w sprawie ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkamii nr 3283 i 3281/1. Dopiero wyjaśnienie tej kwestii pozwoli na ustalenie czy przedmiotowe roboty zostały wykonane w granicach działki nr 3283, czy też z jej przekroczeniem. Odwołujący się powołali również wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 180/07 w sprawie ustalenia granicy pomiędzy w/w działkami, uchylający w ich ocenie niekorzystne dla nich decyzje administracyjne. Okoliczności te były znane organowi wydającemu decyzję i winny spowodować obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego. Analizując niniejszą sprawę organ odwoławczy podkreślił, że celem i zadaniem organu nadzoru budowlanego jest sprawdzenie zgodności zrealizowanych robót z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Z punktu widzenia przedmiotowego postępowania istotne jest jedynie to czy obowiązek nałożony decyzją został przez inwestora wykonany. Niewykonanie obowiązku w wyznaczonym terminie skutkuje wydaniem jednej z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 4 lub ust. 5 Prawa budowlanego, przy czym rozstrzygnięcie decyzyjne wydane w myśl w/w przepisów winno dotyczyć całej części obiektu, objętego pierwszym pozwoleniem na budowę – które w związku z postępowaniem w sprawie istotnych odstępstw zostało uchylone – i wymaganym projektem zamiennym. Do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych organ byłby upoważniony w przypadku, gdyby samowolnie wykonane roboty i stan faktycznie istniejący, powstały w wyniku ich wykonania, nie naruszał obowiązującego prawa. Decyzja pierwszoinstancyjna nakazująca inwestorom rozbiórkę tylko fragmentów płyty balkonowej i ławy fundamentowej rozbudowanej części budynku – wysuniętych poza lico ściany istniejącego budynku na działce nr 3283, nie wyjaśnia w uzasadnieniu jakie powody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia decyzyjnego – naruszenie własności, czy naruszenie przepisów techniczno-budowlanych i ewentualnie jakich. Organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie nakazujące rozbiórkę obiektu objętego postępowaniem jest konsekwencją niewykonania nałożonego obowiązku i nie zachowania obowiązujących przepisów prawa, a nie konsekwencją naruszenia granicy i prywatnej własności, jak sugeruje się w odwołaniu. Zwrócił również uwagę, że wykonane zadaszenie nad dobudowaną częścią budynku /którego nie przewidywał projekt /jest wysunięte w stronę sąsiedniej działki nr 3281/1 o ok. 20 cm poza lico ściany dobudowanej, co narusza obowiązujące przepisy techniczno-budowlane /§ 235 ust. 3 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w/w warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm./. Stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, iż zadaszenie to stanowi jedynie doraźne zabezpieczenie niezakończonych robót przed opadami atmosferycznymi na czas budowy nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "robót prowizorycznych", czy też "prowizorycznego" obiektu albo "doraźnego zabezpieczenia niezakończonych robót". Przedmiotowe zadaszenie nazwane "prowizorycznym", czy "doraźnym zabezpieczeniem" istnieje od początku niniejszego postępowania /06/2006/, zatem okres jego istnienia przekracza 3-sięczny okres przewidziany w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego dla obiektów tymczasowych i stanowił przyczynę oraz przedmiot interwencji właścicieli sąsiedniej działki. Wyjaśnił, że nie mógł zreformować decyzji wydanej w pierwszej instancji, gdyż jest związany zakresem i przedmiotem postępowania, którego dotyczyło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał – iż ma potrzebę wyjaśnienia okoliczności podnoszonej w odwołaniu, a dotyczącej wyroku sygn. akt II SA/Rz 180/07. Reasumując stwierdzono, że koniecznym było przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w celu przeprowadzenia dodatkowych wyjaśnień, wyeliminowania zaistniałego uchybienia i wydania decyzji w zakresie i przedmiocie właściwym dla niniejszego postępowania, z zachowaniem przepisów prawa materialnego i proceduralnego. Opisaną decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. i S. Ś., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucali: 1) naruszenie art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./ przez niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację, 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., 3) nieuwzględnienie okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu skargi obszernie wywodzono, że w przedmiotowej sprawie istnieją obligatoryjne przesłanki zawieszenia postępowania określone w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i dlatego jego prowadzenie narusza dyspozycję powyższego przepisu. Do zakończenia postępowania administracyjnego o ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 3283 i 3281/1, z uwzględnieniem punktu geodezyjnego nr 6005, jakakolwiek decyzja dotycząca realizacji procesu budowlanego może spowodować negatywne skutki dla każdej strony postępowania. W szczególności nakaz rozbiórki płyty balkonowej i ławy fundamentowej może spowodować dla strony skarżącej nieodwracalne skutki i straty, gdy okaże się, że rozbudowa budynku mieszkalno-usługowego realizowana jest w granicach działki nr 3283. Nadto skarżący podnieśli, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnie stwierdzono, iż w przedmiotowej sprawie dopuszczalne jest wydanie decyzji w sprawie zaniechania dalszych robót budowlanych i rozbiórki całej części rozbudowanego obiektu budowlanego w myśl art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jednocześnie nakładanie zaniechania dalszych robót i rozbiórki całości lub części obiektu nie znajduje uzasadnienia w dyspozycji art. 51 ust. 5 powołanego wyżej. Przy uwzględnieniu zaś nieprawidłowej interpretacji powyższych przepisów organ I instancji może poprzez nakazanie rozbiórki całego rozbudowanego obiektu doprowadzić do pogorszenia sytuacji strony skarżącej i w konsekwencji do naruszenia art. 139 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i również powołał się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, który stanowi, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję z dnia 13 lipca 2007 r. /OA-7144/119/16/07/ w powyższym zakresie, Sąd nie stwierdził – wbrew zarzutom skargi – aby przy jej wydaniu doszło do naruszenia prawa. W konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 powyższej ustawy, skarga podlegała oddaleniu. Otóż zaskarżoną decyzją została uchylona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2007 r. /.../, którą wymieniony ostatnio organ – powołując się na przepis art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm./ - nakazał M. i S. Ś. rozbiórkę części płyty balkonowej i ławy fundamentowej rozbudowanej części budynku, wysuniętych poza lico ściany istniejącego /objętego projektem rozbudowy/ budynku usytuowanego na działce nr 3283, przy ul. Rynek 12 w P., i jednocześnie przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji wskazano art. 138 § 2 K.p.a. Trzeba przede wszystkim wspomnieć, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego /art. 15 K.p.a./ każda sprawa indywidualna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Organ ten jest bowiem wyposażony głównie w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie posiada kompetencje kasacyjne. Rozstrzygając sprawę administracyjną organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, ani też rozszerzać jej zakresu, który wyznaczony jest rozstrzygnięciem sprawy decyzją pierwszoinstancyjną. Oznaczałoby to bowiem naruszenie wspomnianej wyżej zasady dwuinstancyjności postępowania, a w konsekwencji naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. /czyli rażące naruszenie prawa/, które stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Rozstrzygnięcia organu odwoławczego mogą być merytoryczne – normuje je art. 138 § 1 pkt 1 i 2, zdanie pierwsze, a drugim rodzajem rozstrzygnięć tego organu są decyzje kasacyjne, które z kolei reguluje art. 138 § 1 pkt 2 in fine i art. 138 § 2 K.p.a. Na podstawie ostatnio wymienionego art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną połączoną z przekazaniem sprawy indywidualnej do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy /zdanie drugie art. 138 § 2 K.p.a./. Jakiekolwiek inne wady postępowania, jak i decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydawania decyzji kasacyjnej tego typu. Analiza akt administracyjnych nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę, jak też uzasadnienie zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że w warunkach rozpoznawanej sprawy zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. było prawidłowe i tym samym zasługuje na akceptację. Bezsporne jest, że w wyznaczonym terminie skarżący nie wykonali obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego - nałożonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. /.../ - co skutkowało wydaniem przez organ I instancji decyzji z dnia 16 maja 2007 r. nakazującej rozbiórkę części płyty balkonowej i ławy fundamentowej rozbudowanej części budynku na działce nr 3283 w P. Podstawę prawną do wydania tej decyzji stanowił art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./. Nadmienić też należy, że Starosta P. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. /.../ powołując się na art. 36a cyt. ustawy uchylił własną decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. /.../ udzielającą skarżącym pozwolenia na budowę - rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego na w/w działce, a to wobec stwierdzenia, że wykonane roboty związane z rozbudową wykraczają poza zakres tego pozwolenia /"w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki oraz w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego"/. Trafnie – zdaniem Sądu – organ odwoławczy zakwestionował przeprowadzone w pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające, wskazując w szczególności, że organ I instancji nie ocenił i nie uwzględnił przy rozstrzyganiu sprawy wykonanego przez skarżących – a nie przewidzianego w zatwierdzonym projekcie budowlanym – zadaszenia nad rozbudowaną częścią, wystającego o ok. 20 cm poza lico ściany zewnętrznej usytuowanej bezpośrednio przy granicy działki oraz naruszającego przepisy techniczno-budowlane /rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r./. Nazwanie bowiem tego zadaszenia "prowizorycznym daszkiem", stanowiącym "doraźne zabezpieczenie niezakończonych robót przed opadami atmosferycznymi na czas budowy" musiało zostać zakwalifikowane jako wadliwe, skoro robót "prowizorycznych" czy "doraźnych" nie definiują przepisy prawa materialnego, tj. Prawa budowlanego z 1994 r. Nie mogło też to zadaszenie zostać zaliczone do obiektów tymczasowych /art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego/, gdyż istnieje od czerwca 2006 r., stanowiąc jednocześnie – jak wynika z treści pisma z dnia 5 czerwca 2006 r. /k. 1 akt organu I instancji/ przyczynę interwencji właścicieli sąsiedniej działki nr 3281/1 /wyrządzenie szkody, problemy z rozbudową ich budynku/. W takim więc wypadku organ odwoławczy nie mógł skorzystać z kompetencji merytoryczno-reformacyjnych – obejmując swoim rozstrzygnięciem również wspomniane zadaszenie – bowiem, jak wcześniej wyjaśniono, nie może on zmienić zakresu sprawy, który wyznaczony jest rozstrzygnięciem sprawy decyzją pierwszoinstancyjną. To niewątpliwie wadliwe działanie organu I instancji uzasadniało przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Nie jest trafny zarzut skargi, jakoby organy naruszyły przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i twierdzenie przy tym, że do zakończenia postępowania administracyjnego o ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 3283 i 3281/1 z uwzględnieniem punktu geodezyjnego nr 6005 jakakolwiek decyzja dotycząca realizacji procesu budowlanego może spowodować negatywne skutki dla każdej ze stron, w szczególności dla strony skarżącej – okazało się, że rozbudowa w tym płyty balkonowej i ławy fundamentowej jest realizowana w granicach działki nr 3283, tj. działki stanowiącej własność strony skarżącej. Otóż rozpatrzenie przez organ nadzoru budowlanego sprawy zgodności realizowanych robót z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę nie zależy w żadnym razie od uprzedniego wyjaśnienia kwestii przebiegu granicy między sąsiednim działkami /nie jest to zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a./. Jeśli nawet okazałoby się, że roboty związane z rozbudową istniejącego na działce nr 3283 budynku mieszkalno-usługowego zostały zrealizowane w granicach tej działki, to i tak dla rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ nadzoru budowlanego istotne pozostaje to, czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę dopuścił się inwestor /a to stwierdzone już zostało decyzją Starosty P. z dnia [...].11.2006 r./. Nie można także zgodzić się ze skarżącymi, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji zawarł nieprawidłową interpretację art. 51 ust. 5 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego – organ ten przyjął, że w razie niewykonania nałożonego obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w wyznaczonym terminie zasadnym jest wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę całej części obiektu zrealizowanej niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę /które wobec istotnych odstępstw, jak wyżej wspomniano, zostało uchylone/ - i jej uwzględnienie przez organ I instancji może doprowadzić do pogorszenia sytuacji strony skarżącej i w konsekwencji do naruszenia art. 139 K.p.a. Otóż Sąd podziela dokonaną przez organ odwoławczy wykładnię wspomnianych wyżej przepisów Prawa budowlanego, jako odpowiadającą istocie regulacji zawartej w tych przepisach. Nadto zauważyć należy, że istota zakazu z art. 139 K.p.a. polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji na niekorzyść odwołującej się strony. Nie ulega zatem wątpliwości, że zakaz ten może być naruszony tylko przez organ odwoławczy [przy podejmowaniu przez niego rozstrzygnięć merytorycznych]. Stąd też nie może być mowy o naruszeniu tego przepisu w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, nawet w sytuacji uwzględnienia przez niego – przy ponownym rozpatrzeniu sprawy – interpretacji przepisów prawnych dokonanej przez organ odwoławczy. Wszystko to prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy trafnie wskazał na konieczność postępowania w trybie instancji i w rezultacie skorzystanie przez niego z kompetencji przewidzianych w art. 138 § 2 K.p.a. nie narusza prawa. Dlatego niezasadny jest wniosek skargi dotyczący uchylenia zaskarżonej decyzji. Z tych względów oraz na podstawie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga została oddalona.