II SA/Ol 777/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Powiatu z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie regulaminu wynagradzania nauczycieli i dyrektorów szkół, placówek oświatowo-wychowawczych oraz opiekuńczo-wychowawczych I. stwierdza nieważność § 6 ust. 2 i 3 załącznika do uchwały z dnia "[...]", nr "[...]"Rady Powiatu; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, w której stwierdzono jej nieważność. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że uchwałą nr XXI/142/2009 z dnia 27 lutego 2009r. Rada Powiatu przyjęła regulamin wynagradzania nauczycieli i dyrektorów szkół, placówek oświatowo-wychowawczych oraz opiekuńczo-wychowawczych prowadzonych przez Powiat A. Pismem z dnia 16 lipca 2009r. skargę na ww. uchwałę Rady Powiatu wywiódł Wojewoda, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 2 i 3 załącznika do tej uchwały. W skardze wskazano, że w § 6 ust. 2 tego załącznika Rada Powiatu ustaliła, że nauczycielom uzupełniającym etat w innej szkole dodatek motywacyjny przyznaje dyrektor szkoły macierzystej w uzgodnieniu z dyrektorem szkoły, w której uzupełnia etat, natomiast stosownie do ustępu 3 powołanego przepisu nauczycielowi przeniesionemu do pracy w innej szkole, zgodnie z art. 18 Karty Nauczyciela dodatek motywacyjny ustala dyrektor szkoły, do której nauczyciel został przeniesiony, po zasięgnięciu opinii dyrektora szkoły poprzedniej. Organ nadzoru stwierdził, że przywołane regulacje są niezgodne z prawem. Podniósł przy tym, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela dodatek motywacyjny jest jednym ze składników wynagrodzenia, które przyznawane jest w ramach stosunku pracy przez pracodawcę. Jest to zatem czynność z zakresu prawa pracy. Skarżący wskazał ponadto, że zgodnie z art. 39 ust. 3 i 6 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników nie będących nauczycielami. Czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do nauczyciela niebędącego dyrektorem szkoły, wykonuje dyrektor szkoły, dlatego też uzależnienie przyznania dodatku motywacyjnego dla nauczycieli od uzgodnienia tej kwestii z innymi wskazanymi w regulaminie podmiotami, czy też od zasięgnięcia ich opinii ogranicza ustawową samodzielność pracodawców. Według Wojewody postanowienia regulaminu wynagradzania nauczycieli nie mogą odmiennie niż ustawa regulować zasad dotyczących dokonywania czynności z zakresu prawa pracy przez pracodawcę. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu działając przez pełnomocnika wniosła o oddalenie tej skargi. Wskazano przy tym, że organ nadzoru nietrafnie uznał § 6 ust. 2 załącznika do przedmiotowej uchwały za naruszający prawo. W odpowiedzi podniesiono, że kwestionowany zapis funkcjonował już w kilku poprzednich uchwałach dotyczących regulaminu wynagradzania nauczycieli i dyrektorów szkół oraz innych placówek oświatowych. Stwierdzono, że przywołany § 6 nigdy nie był przez organ nadzoru kwestionowany, a uzasadnienie organu nadzoru dotyczące niezgodności z prawem wspomnianego zapisu nie znajduje zastosowania do sytuacji prawnej w rozpoznawanej sprawie. Podkreślono też, że podobne stanowisko przyjęła m.in. Rada w "[...]" w swoim regulaminie przyjętym uchwałą nr XXXVII/888/2009 z dnia 17 lutego 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1 ). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Z zasady legalności wynika konsekwencja, iż sądy administracyjne oceniają, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (vide: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999r., sygn. akt II SA 4731/97, niepublikowany). Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwana dalej: ustawą ppsa., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej uchwały podnieść w pierwszym rzędzie należy, że skarga wojewody z dnia 16 lipca 2009r. została wniesiona prawidłowo w oparciu o przepis art. 81 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2001r., nr 142, poz. 1592), który stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 79 ust. 1 (30 dni od dnia doręczenia uchwały ) organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego i z taką sytuacją mamy do czynienia. W przedmiotowej sprawie Wojewoda zakwestionował legalność uchwały Rady Powiatu, a konkretnie § 6 ust. 2 i 3 załącznika do tej uchwały. W skardze wskazano, że w § 6 ust. 2 tego załącznika Rada Powiatu ustaliła, że nauczycielom uzupełniającym etat w innej szkole dodatek motywacyjny przyznaje dyrektor szkoły macierzystej w uzgodnieniu z dyrektorem szkoły, w której uzupełnia etat. Natomiast w ust. 3 uregulowano, że nauczycielowi przeniesionemu do pracy w innej szkole, zgodnie z art. 18 Karty Nauczyciela dodatek motywacyjny ustala dyrektor szkoły, do której nauczyciel został przeniesiony, po zasięgnięciu opinii dyrektora szkoły poprzedniej. Na wstępie warto wskazać, że dodatek motywacyjny jest jednym ze składników wynagrodzenia, przewidzianych w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz.U.06.97.674 j.t.). Dodać należy, że organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu, wysokość stawek takiego dodatku. Jednakże zawarte w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela upoważnienie w żadnym przypadku nie oznacza, że organ stanowiący gminy może decydować kto i kiedy zachowuje prawo do wynagrodzeń, a kiedy je traci. Podstawy ich przyznania powinny być ustalane tylko na podstawie ustawy Karta Nauczyciela i kodeksu pracy. Określenie warunków nabycia prawa do wynagrodzenia nie leży więc w kompetencjach rady gminy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 września 2008r., sygn. IV SA/Wr 281/08). Ponadto kompetencje rady gminy odnośnie dodatków ograniczają się do określenia wysokości stawek tych dodatków i szczegółowych warunków ich przyznawania. Do organu prowadzącego należy wyłącznie ustalenie, jakie są warunki ich obliczania i wypłacania. Innych kompetencji w tym zakresie nie należy domniemywać (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 sierpnia 2008r., sygn. IV SA/Wr 294/08). W tym miejscu istotnym jest podkreślić, że zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U.04.256.2572 j.t.) dyrektor szkoły lub placówki jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników nie będących nauczycielami. Dyrektor w szczególności decyduje w sprawach zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki, przyznawania nagród oraz wymierzania kar porządkowych nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki i występowania z wnioskami, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, w sprawach odznaczeń, nagród i innych wyróżnień dla nauczycieli oraz pozostałych pracowników szkoły lub placówki. Należy zatem pamiętać, że wszystkich czynności z zakresu prawa pracy w szkole dokonuje Dyrektor. Wprowadzenie obowiązku uzyskania opinii związku zawodowego, przy nagrodzie dla nauczyciela jest ograniczeniem ustawowych kompetencji Dyrektora. Karta Nauczyciela nie przewiduje jego współdziałania w indywidualnych sprawach w sprawie ustalania składników wynagrodzenia i ich wysokości. Nie ma też podstaw, aby takie współdziałanie wprowadzić w drodze aktu prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2006r. (IV SA/Wr 313/05). Analogicznie więc wprowadzenie w Regulaminie wynagradzania nauczycieli regulacji mówiących, że nauczycielom uzupełniającym etat w innej szkole dodatek motywacyjny przyznaje dyrektor szkoły macierzystej w uzgodnieniu z dyrektorem szkoły, w której uzupełnia etat, a nauczycielowi przeniesionemu do pracy w innej szkole, zgodnie z art. 18 Karty Nauczyciela dodatek motywacyjny ustala dyrektor szkoły, do której nauczyciel został przeniesiony, po zasięgnięciu opinii dyrektora szkoły poprzedniej, godzi w ustawowe kompetencje dyrektora placówki, w której to placówce pracuje dany nauczyciel. Nie może być bowiem tak, że nauczycielowi zatrudnionemu w szkole nawet na zasadzie uzupełnienia etatu część wynagrodzenia jaką jest dodatek motywacyjny za pracę w szkle przyznaje dyrektor innej szkoły. Podobnie niezrozumiałe jest przyjęcie regulacji, które narzucają dyrektorowi konieczność konsultowania przyznania dodatku motywacyjnego z dyrektorem zatrudniającym danego nauczyciela w innej placówce. Byłaby to w ocenie Sądu zbyt daleko idąca ingerencja w kompetencje dyrektora szkoły. Trzeba przy tym pamiętać, że tam gdzie potrzebne są określone konsultacje czy uzgodnienia to przepisy prawa administracyjnego przewidują to wprost. Nie można zatem nakładać takiego obowiązku w aktach prawa miejscowego a więc w aktach rangi podstawowej. Dopuszczalne byłoby ewentualnie stworzenie możliwości takich konsultacji ale nie w formie nakazu. Warto w tym miejscu wskazać przykład z art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz.U.06.97.674 j.t.), gdzie uregulowano, że przeniesienie nauczyciela zatrudnionego na podstawie mianowania do innej szkoły dokonuje dyrektor szkoły, do której nauczyciel ma być przeniesiony, po zasięgnięciu opinii organu prowadzącego tę szkołę i za zgodą dyrektora szkoły, w której nauczyciel jest zatrudniony. Tak więc sytuacje, w których potrzebne są obligatoryjne uzgodnienia wymienione są w ustawie. Niedopuszczalne jest zatem stwarzanie dodatkowych obowiązkowych procedur konsultacyjnych gdyż godzi to w uprawnienia kompetencyjne osoby zarządzającej szkołą a więc jej dyrektora. W tym miejscu istotnym jest wskazać, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. Przesłanki te nie pokrywają się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 kpa (wyrok NSA z 18 września 1990r., SA/Wr 849/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 2). Przy czym każde istotne naruszenie prawa uchwałą lub zarządzeniem organu gminy wywołuje skutek w postaci stwierdzenia nieważności uchwały, niepokrywającej się z nieważnością w rozumieniu art. 156 § 1 kpa (wyrok NSA z 7 października 1991r., SA/Wr 841/91, ONSA 1993, nr 1, poz. 5). Podzielając powyższe stanowisko przedstawione w orzecznictwie należy jednocześnie podkreślić, że pojęcie istotnego naruszenia prawa ma charakter nieostry, co sprawia, że kwestia ta została pozostawiona do oceny sądu administracyjnego (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2006r., Andrzej Kabat). Z przedstawionych wyżej względów, na mocy art. 147 § 1 ppsa., orzeczono w punkcie I wyroku o nieważności § 6 ust.2 i 3 załącznika do przedmiotowej uchwały. Z mocy art. 152 ppsa Sąd orzekł w pkt II, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, w której stwierdzono jej nieważność.