II GSK 208/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Krystyna Czajecka-Szpringer Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 404/09 w sprawie ze skargi G. C. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną Objętym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. , wydanym w sprawie ze skargi G. C. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: G. C., zwany dalej "skarżącym" w dniu 9 maja 2007 r. złożył do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2007 rok. Wniosek obejmował działki rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego stanowiącego wspólność majątkową małżeńską skarżącego i jego małżonki. W dniu 15 stycznia 2008 r. małżonkowie G. C. i Z. C. umową darowizny przenieśli prawo własności wspomnianego gospodarstwa rolnego na ich córkę A. Z., w zamian za rentę strukturalną, zaprzestając tym samym samodzielnego prowadzenia działalności rolniczej. Ostateczną decyzją Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], w której odmówiono skarżącemu przyznania wnioskowanej płatności. Jako podstawę prawną dla odmowy przyznania wnioskowanej pomocy wskazano art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.). W myśl tego przepisu, obowiązującego w dacie złożenia wniosku, rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli: 1) posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia nr 1973/2004; 2) utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Natomiast według redakcji tego przepisu obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli: 1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Ponadto organ powołał przepis art. 21 ust. 1 tej ustawy. W myśl tego przepisu, obowiązującego na dzień zgłoszenia wniosku o przyznanie płatności, w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego, w rozumieniu art. 74 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 796/2004, jednolita płatność obszarowa lub płatność uzupełniająca, o które ubiega się przekazujący, są przyznawane przejmującemu: 1) jeżeli przekazanie zostało dokonane nie później niż do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności; 2) na wniosek przejmującego złożony do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności. W myśl redakcji tego przepisu z daty wydania zaskarżonej decyzji, w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego, w rozumieniu art. 74 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 796/2004, jednolita płatność obszarowa lub płatność uzupełniająca, o które ubiega się przekazujący, są przyznawane przejmującemu jeżeli: 1) przekazanie zostało dokonane nie później niż do dnia 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności; 2) przejmujący złoży wniosek do dnia 30 czerwca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności. Jak wskazał organ skarżącemu została przyznana renta strukturalna decyzją z dnia 8 lutego 2008 r., co wiązało się z przeniesieniem gospodarstwa rolnego na następcę – córkę skarżącego. Przyznanie wspomnianej renty, zdaniem organu, wyklucza możliwość korzystania przez zbywcę gospodarstwa z jakichkolwiek programów pomocowych skierowanych do producentów rolnych. Bez znaczenia pozostaje także okoliczność odmówienia takiej płatności również córce skarżącego. Rozpoznając skargę wniesioną przez skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., jak to wskazano, uchylił zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy administracji błędnie uznały, że skarżący powinien być posiadaczem działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w dacie wydania przez organ decyzji w takiej sprawie. Zmiana stanu faktycznego sprawy, polegająca na przekazaniu gospodarstwa rolnego córce skarżącego w zamian za rentę strukturalną, zaistniała po upływie roku kalendarzowego w odniesieniu do którego skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich, a zatem nie może stanowić negatywnej przesłanki dla przyznania prawa do wnioskowanej przez beneficjenta płatności. Spełniając ustawowe warunki dla przyznania dopłat bezpośrednich za 2007 r. skarżący miał prawo złożyć stosowny w tym względzie wniosek. Tego prawa nie pozbawia skarżącego wspomniana zmiana jego sytuacji życiowej. Do tego czasu skarżący rolniczo użytkował wspomniane gospodarstwo rolne. Zatem, do daty przeniesienia własności działek skarżący spełniał przesłanki, od których przepisy uzależniały przyznanie spornej płatności. Sąd powołał przepisy art. 18 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy. Stosownie do art. 18 ust. 1 tej ustawy płatności są przyznawane na wniosek rolnika. Zgodnie zaś z ust. 2 wniosek o przyznanie płatności składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał na przepisy art. 28 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. L 270 z 21.10.2003, str. 1-69, ze zm.; Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269 ze zm.). W myśl art. 28 ust. 1 powołanego rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003, o ile nie zostało to inaczej uregulowane w niniejszym rozporządzeniu, płatności dokonywane w ramach systemów wsparcia wyszczególnionych w załączniku I, są przekazywane w całości na rzecz beneficjentów. Zgodnie zaś z ust. 2 płatności są przekazywane raz w roku w okresie od dnia 1 grudnia do dnia 30 czerwca kolejnego roku kalendarzowego. Analizując treść przepisu art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach, według redakcji z daty wydania zaskarżonej decyzji, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w przepisie tym mówi się tylko o posiadaniu gruntów rolnych w dacie 31 maja roku złożenia wniosku. W rozpoznawanej sprawie jest to rok 2007, którą to przesłankę spełnił skarżący. Również rozporządzenie Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia rolników oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.04.141.18), nie zawierają regulacji, aby warunkiem przyznania płatności było posiadanie przez rolnika gruntów do daty wydania decyzji w sprawie płatności. Natomiast poza sporem pozostaje okoliczność posiadania przez skarżącego gospodarstwa rolnego w dacie złożenia wniosku o przyznanie spornej płatności. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi wniesionej przez skarżącego oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a.", wydanemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 7 ust. 1 o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 marca 2008 r. poprzez jego błędne zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 7 ust. 1, art. 19 ust. 7 i art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o płatności cukrowej (Dz. U. z 2008 r., Nr 44, poz. 262) poprzez ich niezastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W świetle przepisu art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 44, poz. 262) do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, o których mowa w ustawie wymienionej w art. 1, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Stosownie do art. 19 ust. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich, według redakcji z daty złożenia wniosku, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy dotyczącej przyznania płatności do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek, Agencja zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 21 ust. 1 powołanej ustawy z daty złożenia wniosku o sporną płatność w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego, w rozumieniu art. 74 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 796/2004, jednolita płatność obszarowa lub płatność uzupełniająca, o które ubiega się przekazujący, są przyznawane przejmującemu: 1) jeżeli przekazanie zostało dokonane nie później niż do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności; 2) na wniosek przejmującego złożony do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności. Zdaniem organu postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych skarżącemu winno toczyć się według przepisów sprzed nowelizacji ustawy o płatnościach bezpośrednich, która obowiązuje od dnia 15 marca 2008 r. Z tych względów Sąd pierwszej instancji błędnie zastosował do ustalonego w sprawie stanu faktycznego przepis art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich w wersji obowiązującej po nowelizacji tej ustawy od dnia 15 marca 2008 r. Jak wskazał organ określenie przez ustawodawcę warunków przyznania płatności bez określenia granic czasowych posiadania gruntów rolnych należy rozumieć jako trwałe posiadanie co najmniej od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji w sprawie. Skoro płatności przyznawane są posiadaczowi gruntu rolnego to posiadanie ma istnieć także w momencie przyznawania płatności, tj. w dacie wydania decyzji w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Oparcie skargi kasacyjnej wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, co w sprawie ma miejsce, wywiera ten skutek, że na etapie rozpoznawania tego środka zaskarżenia w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym miarodajne są, jako skutecznie nie podważone, bo nie objęte podstawą kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., te ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd pierwszej instancji, które stanowiły podstawę subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przechodząc do zbadania zasadności zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy warunkiem przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest posiadanie gospodarstwa w dniu wydania decyzji. Zagadnienie to normuje przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Jak już wskazano przepis ten był nowelizowany. W świetle tego przepisu sprzed nowelizacji rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia Nr 1782/2003, jeżeli posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX do Rozporządzenia Nr 1973/2004. Natomiast znowelizowany art. 7 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy akcentuje moment posiadania działki rolnej na dzień dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności. Wbrew stanowisku zajętemu w skardze kasacyjnej, która nadmierne znaczenie przywiązuje do kwestii posiadania przez beneficjenta gospodarstwa rolnego w dacie wydania decyzji w przedmiocie wnioskowanej płatności, merytoryczna treść przepisu art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy nie uległa zasadniczej zmianie w następstwie wspomnianej nowelizacji, przynajmniej w istotnej dla sprawy kwestii dotyczącej posiadania gospodarstwa rolnego na dzień wydania decyzji w przedmiocie tej płatności. W świetle wykładni językowej tego przepisu, zarówno sprzed jak i po nowelizacji, nic nie mówi się w nim o decyzji przyznającej omawianą płatność, a tym bardziej, aby przesłanką dla uzyskania takiej płatności było posiadanie (własność) gospodarstwa rolnego na dzień wydania decyzji w przedmiocie tej płatności. Wynika to stąd, że przepisy art. 7 ust. 1 wspomnianej ustawy określają przesłanki dla ubiegania się zainteresowanego beneficjenta o omawianą płatność, które musi on spełnić na dzień złożenia wniosku, nie zaś na dzień podjęcia decyzji w tym przedmiocie, na co przecież beneficjent nie ma jakiegokolwiek wpływu. Niewątpliwie znacznie lepiej pod względem redakcyjnym wspomniany wstępny etap dla ubiegania się o omawianą płatność, a więc na dzień złożenia o nią wniosku, oddaje redakcja art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy po jego nowelizacji. Wyraźnie bowiem w tym przepisie mówi się o przesłance posiadania gospodarstwa rolnego na dzień 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, które to kryterium beneficjent wnioskowanej płatności powinien spełnić w dacie złożenia wniosku, co zresztą zostało spełnione w świetle okoliczności niniejszej sprawy. Również za niezasadnością stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej wskazuje wykładnia funkcjonalna art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej. Niewątpliwie celem tego przepisu, jak i zresztą całej ustawy, jest częściowe zrekompensowanie rolnikowi kosztów ponoszonych na utrzymanie w dobrej kulturze rolnej gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Osiągnięcie tego celu jest spełnione wówczas, gdy posiadając gospodarstwo rolne rolnik wykonał wszystkie niezbędne czynności wymagane w trym zakresie. Dla osiągnięcia tego celu jest zupełnie obojętne, czy rekompensując rolnikowi omawiane koszty stosowną decyzją administracyjną, co następuje w następnym roku gospodarczym, rolnik posiada gospodarstwo rolne, czy też nie. Z powyższych względów nie został naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy w związku z art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o płatności cukrowej, aczkolwiek rację ma skarga kasacyjna w tym sensie, że za podstawę rozstrzygnięcia należało przyjąć redakcję tego przepisu sprzed nowelizacji, co jednakże nie miało żadnego wpływu na treść orzeczenia. Wbrew stanowisku zajętemu w skardze kasacyjnej nie doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 19 ust. 7 ustawy. Z przepisu tego, akcentującego powinność organu informowania strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie, nie sposób wyprowadzić wniosku o nietrafności zaskarżonego wyroku, uchylającego decyzje odmawiające skarżącemu przyznania wnioskowanej płatności. Nietrafny jest też podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Adresatem tego przepisu, co wymaga podkreślenia, nie jest producent rolny ubiegający się o płatność, jak to ma miejsce w odniesieniu do skarżącego, lecz przejmujący po nim gospodarstwo rolne, czyli następca prawny. Innymi słowy, przepis art. 21 ust. 1 ustawy normuje przesłanki jakie musi spełnić ten podmiot, aby uzyskać płatność, nie zaś jego poprzednik prawny, a w niniejszej sprawie skarżący. Nie doszło także do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 28 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003. Wskazany w tych przepisach sposób przekazywania płatności i ich terminy nie pozostają w żadnym związku z okolicznościami faktycznymi sprawy, na tle których doszło do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanej płatności. Ponadto niezrozumiałe jest i trudne do zaakceptowania aprobowanie przez organ sytuacji, aby w następstwie przekazania przez skarżącego swojej córce gospodarstwa rolnego w zamian za rentę strukturalną nikt nie otrzymał płatności objętej omawianą ustawą. W tym stanie sprawy skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).