I OSK 213/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA: Monika Nowicka (spr.) Małgorzata Pocztarek Protokolant Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 764/09 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty potrąconej należności 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od M. S. na rzecz Dowódcy Pomorskiego Okręgu . Wojskowego w Bydgoszczy kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r. ( sygn. akt II SA/Bd 764/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi M. S. , uchylił decyzję Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy wypłaty należności. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Szczecinie – działając na zasadzie art.104 k.p.a. oraz art. 104 ust.1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.) - orzekł o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku M. S. o wypłacenie kwoty 12.122,62 zł. wraz z ustawowymi odsetkami z tytułu uzupełnienia uposażenia za okres od 1 kwietnia 2003 r. do 31 października 2003 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w niniejszej sprawie występuje tożsamość jej przedmiotu z przedmiotem sprawy załatwionej ostateczną decyzją dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego z dnia [...] września 2006 r. nr [...]. Wskazaną decyzją organ ten, po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Szczecinie odmawiającej wypłaty kwoty 12.122,62 zł., uchylił tę decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W tej sytuacji Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Szczecinie stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła res iudicata a ponadto kwestie związane z żądaniem wyrównania ewentualnego uszczerbku, jakiego doznał żołnierz w swych dobrach majątkowych, w następstwie wadliwego zwolnienia ze służby wojskowej przed dniem 1 stycznia 2008 r., mają charakter sprawy cywilnej, do rozpatrzenia której właściwy jest sąd powszechny. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez M. S., Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. uchylił decyzję Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Szczecinie i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie nie występowały, określone w art. 64 k.p.a., przesłanki zastosowania instytucji pozostawienia podania bez rozpoznania. Oceniając okoliczności faktyczne i prawne sprawy Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego wskazał, że w wypadku utrzymania stanowiska w sprawie, organ I instancji winien rozważyć umorzenie postępowania - na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W skardze na tę decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. S. zażądał jej uchylenia w części dotyczącej uzasadnienia prawnego. Skarżący zakwestionował stanowisko wyrażone przez organ drugiej instancji o zaistnieniu przesłanek do umorzenia postępowania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że nie pozostawała ona w zgodzie z postanowieniami art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zauważył, że wydanie decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, nie może zachodzić w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Ten rodzaj decyzji – wywodził Sąd - jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie była w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego - na gruncie przedmiotowej sprawy - konieczność eliminacji z obrotu prawnego decyzji Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy wynikała zatem przede wszystkim z naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 i 2 k.p.a. - poprzez uchylenie się przez ten organ od ponownego, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy naruszenie artykułów: 6, 7, 15, 64, 136, 138 § 2 i art. 145 k.p.a. oraz art. 51 i następne ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano też dodatkowo art. 145 w/w ustawy, choć nie powołano odpowiedniej jednostki redakcyjnej. Wobec tak przedstawionych zarzutów, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z treści przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) a także są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Artykuł 15 k.p.a. zaś stanowi, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Tymczasem, z treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynikało, iż organ ten nie wziął pod uwagę i nie rozstrzygnął kwestii, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sprawą uprzednio rozpatrzoną ostateczną decyzją Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy nr [...] z dnia [...] września 2006 r., mimo, iż powyższa decyzja została przywołana w uzasadnieniu decyzji. Ponadto akcentowano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy pominął w całości fakt, że M. S. zaskarżył wyłącznie uzasadnienie decyzji Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy, co w ocenie składającego niniejszą skargę kasacyjną stanowiło dodatkowe naruszenie prawa czyniące niniejszą skargę kasacyjną uzasadnioną. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nie było prawnie dopuszczalne zaskarżenie wyłącznie uzasadnienia decyzji, ze względu na fakt, iż zgodnie z treścią obowiązujących przepisów skargę wnosi się na decyzje, postanowienia, inne akty lub czynności organów albo na ich bezczynność, a czego dowodzić miała treść art. 51 i następnych ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. wniósł o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. W skardze tej nie sprecyzowano, na jakiej podstawie kasacyjnej została ona oparta. Przytoczono jedynie art. 51 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (który w tym przypadku nie miał znaczenia) i w treści uzasadnienia – jak wspomniano wyżej – art. 145 w/w ustawy, choć bez określenia konkretnej jednostki redakcyjnej. Mając jednak na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. ( sygn. akt I OPS 10/09), publ. ONSAiWSA 2010/1/1, w której wyrażony został pogląd, iż uwzględniając kontekst systemowy dla znaczenia zwrotu: "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", zawartego w art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznać należy, że jego zakres obejmuje zarówno naruszenie przepisów postępowania, w którym wydano orzeczenie, od którego – w myśl art. 173 § 1 cytowanej ustawy - przysługuje skarga kasacyjna, jak i postępowanie przed organami administracji publicznej - skład orzekający w tej sprawie - uznał, że wniesiona skarga kasacyjna była uzasadniona, choć z nie wszystkimi, podniesionymi w niej argumentami można się zgodzić. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że choć skarga, wniesiona do Sądu Wojewódzkiego, zaskarżała jedynie uzasadnienie decyzji Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego, co zdaniem skarżącego kasacyjnie powodowało, że skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna ( art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), to z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. Zarówno pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1991 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm. ) jak i w świetle obowiązującego ustawodawstwa sadowoadministracyjnego, jest dopuszczalne zaskarżenie skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego jedynie uzasadnia decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji jest – po myśli art. 107 § 1 k.p.a. – jej częścią składową i w związku z tym stanowi integralną część decyzji. W odniesieniu do uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, zaznaczyć wypada, że przesądza ono również o treści decyzji organu pierwszej instancji ( vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1983 r. sygn. akt I SA 178/83, ONSA 1983/1/51, z dnia 13 lutego 1984 r. sygn. akt II SA 1790/83, OSP 1985/4/72 i z dnia 20 maja 1998 r. sygn. akt I SA 1896/97, LEX nr 44519 a także Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi – B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat i M. Niezgódka-Medek, wyd. III, teza 11 do art. 3 ustawy). W związku z powyższym omawiany zarzut należało uznać za nietrafny. Uchylenie decyzji organu drugiej instancji nie było jednak w przedmiotowym stanie faktycznym dopuszczalne z tego powodu, że – jak słusznie podnosi to skarżący kasacyjnie organ - postępowanie takie godziło w przepisy procedury administracyjnej, w tym szczególnie w art. 15 k.p.a., który formułuje zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Uszło uwagi Sądu, że organ pierwszej instancji pozostawił wniosek M. S. bez rozpoznania i, choć informacji tej nadał formę decyzji administracyjnej, to nie zmienia to faktu, że wniosek ten nie został przez Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Szczecinie w ogóle rozpoznany. Dowodzi tego sama treść zwrotu: "pozostawić bez rozpoznania". W tej sytuacji nakazanie organowi drugiej instancji wydania decyzji reformatoryjnej – w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – narusza ten przepis a także przepisy art. 6 i 7 k.p.a. Oznacza bowiem w tym przypadku wydanie decyzji jedynie przez organ jednej instancji. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd Wojewódzki zatem powinien ocenić legalność zaskarżonej decyzji Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego, mając na uwadze obowiązywanie w procedurze administracyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę i uznając, że skarga kasacyjna miała częściowo uzasadnione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach oparto na przepisie art. 203 pkt 2 w/w ustawy procesowej.