II SA/Bd 754/09

4 listopada 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie WSA: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2009r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję [...] Pomorskiego Okręgu Wojskowego z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty potrąconej należności 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją nr [...] z dnia [...] Dowódca P. Okręgu Wojskowego w B. uchylił decyzję nr [...] Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w S. z dnia [...] o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku A. B. z dnia 30 września 2008 r. o wypłacenie kwoty 12.976,98 zł wraz z ustawowymi odsetkami z tytułu uzupełnienia uposażenia za okres od 1 marca 2003 r. do 31 października 2003 r. Powyższa decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym. Dowódca P. Okręgu Wojskowego decyzją nr [...] z [...] wypowiedział sierż. szt. A. B. stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej z powodu likwidacji zajmowanego przez niego stanowiska służbowego i odmowy przyjęcia niższego stanowiska. Na wniosek wyżej wymienionego 9-miesięczny okres wypowiedzenia został skrócony do jednego miesiąca, w związku z czym Wojewódzki Sztab Wojskowy w S. wypłacił mu na podstawie art. 14ust. 2 ustawy z dnia 25 maja 2001 r. o przebudowie i modernizacji Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 76 poz. 804 ze zm.) jednorazowe odszkodowanie w wysokości jednomiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkiem o charakterze stałym za każdy miesiąc skróconego okresu wypowiedzenia, to jest kwotę 12.976,98 zł. W wyniku stwierdzenia przez Dowódcę Wojsk Lądowych w dniu [...] decyzją nr [...] nieważności decyzji nr [...] i przywrócenia sierż. Szt. A. B. do służby, wypłacono mu uposażenie wraz z dodatkami za okres od 1 marca 2003 r. do 31 marca 2006 r. pomniejszając kwotę należności o 12.976, 98 zł tytułem wypłaconego wcześniej jednorazowego odszkodowania związanego ze skróceniem okresu wypowiedzenia. W dniu 12 czerwca 2006 r. A. B. złożył wniosek o wypłatę wskazanej wyżej kwoty wraz z ustawowymi odsetkami. Decyzją z dnia [...] nr [...] Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w S. odmówił wypłaty żądanej sumy, zaś Dowódca P. Okręgu wojskowego decyzję tę uchylił i umorzył postępowanie w pierwszej instancji (decyzja nr [...]) uznając, że przepisy dotyczące służby wojskowej żołnierzy zawodowych nie zawierają podstaw do rozstrzygania w przedmiocie świadczeń nienależnych. Sprawę z powództwa A. B. o zapłatę Sąd Rejonowy w S. przekazał według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, który uznając pozew za skargę na decyzję Dowódcy P. Okręgu Wojskowego z dnia [...] nr [...], prawomocnym postanowieniem z dnia 1 września 2008 r. nr II SA/Bd 516/08 orzekł o jej odrzuceniu. W dniu 9 października 2008 r. wpłynął do Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Szczecinie oznaczony datą 30 września 2008 r. nowy wniosek A. B. o wydanie decyzji administracyjnej przyznającej mu część uposażenia za okres od 1 marca 2003 r. do 31 marca 2006 r. w wysokości 12.976,98 zł wraz z ustawowymi odsetkami od dnia potrącenia tej kwoty do dnia zapłaty. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w S. wydał w dniu [...] decyzję nr [...] o pozostawieniu wniosku strony z dnia 30 września 2008 r. bez rozpoznania stwierdzając, że wydanie w następstwie tego wniosku decyzji merytorycznej dotknięte byłoby – ze względu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy decyzją ostateczną Dowódcy P, Okręgu Wojskowego nr [...] z dnia [...] – wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Ponadto organ wskazał, że z przepisów ustawy pragmatycznej nie wynika by stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby aktualizowało obowiązek wypłaty uposażenia za cały okres pozostawania poza służbą. Odwołując się od powyższej decyzji do Dowódcy P. Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy A. B. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Według odwołującego się dopuszczalne jest wszczęcie postępowania w sprawie, w której postępowanie uprzednio umorzono, gdyż nowej decyzji wydanej w trybie zwyczajnym w sprawie zakończonej decyzja ostateczną o umorzeniu postępowania nie można zarzucić nieważności z przyczyny określonej w art. 1 56 § 1 pkt 3 kpa. W uzasadnieniu wymienionej na wstępie decyzji z dnia [...] Dowódca P. Okręgu Wojskowego stwierdził, że brak było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie określonej w art. 64 kpa instytucji pozostawienia wniosku bez rozpoznania, bowiem wniosek strony z dnia 30 września 2008 r. odpowiadał określonym wymogom i nie wzywano jej o jego uzupełnienie. Natomiast zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji winien rozważyć, czy w świetle okoliczności faktycznych i prawnych rozpatrywanej sprawy nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 kpa z powodu jego bezprzedmiotowości. Tym samym w ocenie organu II instancji, celowe i uzasadnione stało się ponowne rozpatrzenie sprawy przez podległy organ w celu wydania decyzji zgodnej z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania administracyjnego. A. B. zaskarżył decyzję Dowódcy P. Okręgu Wojskowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej uzasadnienia prawnego uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Skarżący podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego przez nieprawidłową wykładnię i zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 kpa, a także naruszenie przepisu art. 105 § 1 kpa. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż organy wojskowe będąc związane prawomocnym orzeczeniem Sądu Rejonowego w S. uznającym drogę sądową za niedopuszczalną i przekazującym sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, mają obowiązek rozpatrzyć sprawę wywołaną wnioskiem skarżącego, zamiast zasłaniać się argumentami istnienia powagi rzeczy osądzonej. Podobnie, jak w odwołaniu skarżący stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, wobec czego nie podziela stanowiska zajętego w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Jednocześnie skarżący zgodził się, iż brak było przesłanek do pozostawienia jego wniosku bez rozpoznania. Nadto skarżący powołał się na dopuszczalność zaskarżenia samego uzasadnienia decyzji, jeżeli nie odpowiada ono prawu. W odpowiedzi na skargę Dowódca P. Okręgu Wojskowego wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie, wywodząc między innymi, że nie jest dopuszczalne zaskarżenie wyłącznie samego uzasadnienia decyzji, na co wskazuje treść art. 51 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd, nie będąc związany jej granicami wziął z urzędu pod uwagę kontrolując zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając niniejszą sprawę należy na wstępie wskazać, że prawomocne odrzucenie postanowieniem tutejszego Sądu z dnia 1 września 2008 r. skargi na decyzję nr [...] Dowódcy P, Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy z dnia [...] nie ma skutku powagi rzeczy osądzonej i nie stanowi prawnej przeszkody w ponownym prowadzeniu w sprawie postępowania sądowoadministracyjnego (vide m.in. wyroki NSA z dnia 23 VI 2005 OSK 1708/04 i z 9 VI 2008 I FZ 117/08) Zgodnie z art. 138 § 1 kpa organ odwoławczy rozpoznając sprawę w jej całokształcie wydaje rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy zaskarżoną decyzję, uchylające zaskarżona decyzję i w tym zakresie orzekające co do istoty sprawy, bądź uchylające decyzję i umarzające postępowanie w I instancji, albo umarzające postępowanie odwoławcze. Są to zatem rozstrzygnięcia kończące postępowanie, załatwiające sprawę merytorycznie. Wyjątkiem od tej zasady jest unormowanie zawarte w § 2 art. 138 przewidujące przekazanie decyzją kasacyjną sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Na wyjątkowy charakter tego rodzaju decyzji wskazuje ograniczenie możliwości wydania jej jedynie do sytuacji, w których dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest uprzednie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości zachodzi wówczas, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, zaś przeprowadzenie go w znacznej części konieczne jest, gdy organ I instancji nie przeprowadził przeważającej części postępowania wyjaśniającego. Dotyczy to także wypadków, gdy postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. Nie jest zatem możliwe z powyższych względów uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy w trybie art. 136 kpa. Nadmienić przy tym trzeba, że w razie wydania decyzji kasacyjnej organ odwoławczy obligowany jest do wskazania przyczyny niezastosowania art. 136 kpa oraz udzielenia wytycznych co do dalszego postępowania. W świetle zatem treści art. 138 § 2 kpa żadne inne wady postępowania ani też wadliwość podjętej w I instancji decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Przepis § 2 art. 138 kpa wprowadzający wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ II instancji, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Jeżeli więc organ nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdzi potrzeby dodatkowego przeprowadzenia w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, to ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy. Analizując uzasadnienie zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że nie wynika z niego konieczność dokonywania przez organ I instancji jakichkolwiek czynności przed wydaniem rozstrzygnięcia. O konieczności takiej nie może w szczególności stanowić ogólnikowe sformułowanie w końcowej części uzasadnienia, że "w ocenie Dowódcy P. Okręgu Wojskowego w B, celowe i uzasadnione stało się ponowne rozpatrzenie sprawy pod kątem przepisów prawa materialnego, jak również postępowania administracyjnego w celu wydania przez Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w S, decyzji zgodnej z przepisami tak pod względem prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego". Z poprzedniego zaś zdania uzasadnienia wyraźnie wynika, że wobec braku przesłanek do pozostawienia sprawy bez rozpoznania, rolą organu I instancji jest wydanie kończącego postępowanie rozstrzygnięcia we właściwej formie i o odpowiedniej treści. Także i w ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wymagał uzupełnienia. Skoro więc w istocie decyzja kasacyjna z dnia [...] miała skutkować wyłącznie podjęciem przez organ I instancji nowej decyzji odmiennej od wydanej w dniu [...], nie zachodziły jakiekolwiek podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa i winien on wydać orzeczenie reformatoryjne kończące postępowanie w sprawie. Dodatkowo podnieść należy, że ze względu na to, iż przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania organ odwoławczy przesądza, iż prawidłowe rozstrzygnięcie merytoryczne będzie mogło zapaść po ponownym przeprowadzeniu postępowania, nie może on zamieszczać w decyzji wskazań sugerujących treść ponownej decyzji podległego organu, a takowe zaskarżona decyzja zawiera. Uprawnienia organu orzekającego kasacyjnie sprowadzają się do udzielenia zaleceń w zakresie wyjaśnienia okoliczności sprawy, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności oraz ocena uzyskanych dowodów rzutująca na treść rozstrzygnięcia należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji. Ustosunkowując się do wywodów skargi w zakresie dotyczącym bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 kpa, Sąd zauważa, że bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy brak jest z jakiejkolwiek przyczyny podstaw procesowych do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego, to jest gdy zachodzi brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkiem czego nie jest możliwe załatwienie sprawy poprzez rozstrzygnięcie co do istoty – pozytywne czy też negatywne. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, przy czym do tych ostatnich należy między innymi sytuacja, w której dana sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tejże decyzji. Ponowne rozpatrzenie sprawy opartej na tożsamej podstawie prawnej i faktycznej, dotyczącej tego samego przedmiotu rozumianego jako interes prawny, który po wydaniu decyzji staje się prawem nabytym (lub jego brakiem) danego podmiotu (vide treść żądania), a także dotyczącej tych samych podmiotów (stron), stanowi obejście regulacji prawnej przewidzianej w art. 16 § 1 kpa statuującej zasadę trwałości decyzji administracyjnej. W nawiązaniu do kwestionowania w skardze możliwości przyjęcia powagi rzeczy osądzonej w razie umorzenia postępowania administracyjnego stwierdzić należy, że istotnie, ale tylko w przypadku, gdy przeszkoda uniemożliwiająca podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia ustanie, nie można mówić o rei iudicatae, gdyż wówczas mamy do czynienia nową sprawą administracyjną, a nie tożsamą. Dodatkowo stwierdzić należy, że jakkolwiek uznać trzeba za dopuszczalne wniesienie do sądu administracyjnego skargi, w której kwestionowane jest tylko uzasadnienie zaskarżonej decyzji, to jednak uwzględniając taką skargę, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie jest dopuszczalne uchylenie wyłącznie uzasadnienia, lecz należy wycofać wówczas z obrotu prawnego całą decyzję. Z przedstawionych wyżej względów uznając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów administracyjnej procedury mającym istotny wpływ na treść zawartego w niej rozstrzygnięcia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153, poz. 1270) orzeczono o jej uchyleniu.