IV SA/Po 449/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Makosz - Frymus (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant Sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej D. P. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ M. Dybowski /-/ E. Makosz-Frymus /-/ E. Kręcichwost-Durchowska Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne z wniosku D. P. z dnia [...].10.2007 r.- jako nieuprawnionego podmiotu nie posiadającego legitymacji procesowej strony. Decyzja ta zapadła na tle następującego stanu faktycznego. Wskutek pisma D. P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadzili w dniu 25 sierpnia 2007 r. czynności kontrolne na nieruchomości położonej na ul. O. [...] w S., będącej własnością E. i J. O. Skarżąca podniosła, iż na przedmiotowej działce istnieje hodowla trzody chlewnej w budynku znajdującym się w odległości 4 m od Jej granicy, a 8 metrów od otworów okiennych i drzwi jej mieszkania. Fakt ten jest dla Skarżącej bardzo uciążliwy, ponieważ tuż przy owej "świniami" składowany jest obornik z drugiej chlewni, a co za tym idzie wszelkie z tym związane nieprzyjemne zapachy. Organ nie wszczął jednak postępowania w tej sprawie, uznając, iż wnioskodawczyni nie jest stroną w rozumieniu przepisów Prawa Budowlanego. W dniu [...] sierpnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., w związku z zawiadomieniem Organu przez J. O. o zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski, dokonał kontroli, która nie stwierdziła żeby Inwestor przystąpił do wcześniejszego użytkowania obiektu gospodarczego jako inwentarskiego. Przeprowadzone oględziny, wykazały, iż obiekt jest pusty, bez inwentarza. W tym stanie rzeczy decyzją z dnia [...] września 2008 r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski zlokalizowanego na działce Państwa O. Decyzja powyższa została następnie uchylona decyzją Organu II instancji z dnia [...] października 2008 r. i przekazana do ponownego rozstrzygnięcia ze względu na uchybienia formalne. Przeprowadzając oględziny Organ I instancji nie zawiadomił o tym stron postępowania, przez co naruszył art., 79 § 1 kpa. Ponadto brak jest w aktach sprawy zawiadomienia o wszczęciu postępowania, jak również zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Wobec powyższego dnia [...] listopada 2008 r. organ I instancji wydał dwie decyzje. Pierwszą umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie żądania przeprowadzenia kontroli pod kątem dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski zlokalizowanego na ul. O. [...] w S., a drugą decyzją uznał, iż D. P. nie jest stroną postępowania. Obie ww. wymienione decyzje PINB w K. zostały wyeliminowane z obrotu prawnego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzjami z dnia [...] stycznia 2009 r. Organ uznał, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji wydał dwie sprzeczne decyzje- jedną umarzającą postępowanie z powodu nieuznania D. P. za stronę postępowania i drugą, w której umorzył postępowanie z powodu braku jego przedmiotu (tj. samowolnej zmiany sposobu użytkowania) i którą doręczył pełnomocnikowi D. P. uznając Ją w ten sposób za stronę postępowania. Skoro, bowiem PINB uznał, iż D. P. nie jest stroną postępowania, nie powinien był jej doręczać decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Organ I instancji musiał, zatem w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości określić czy D. P. posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w dniu [...] marca 2009 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne z wniosku D. P. z dnia [...].10.2007 r. W motywach uzasadnienia podniesiono, iż w ocenie organu D. P. nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu administracyjnym dotyczącym użytkowania budynku gospodarczego jako inwentarskiego, na nieruchomości w S. przy ul. O. [...]. Wprawdzie nieruchomość Pani P. graniczy bezpośrednio z działką, na której zlokalizowany jest sporny budynek gospodarczy, jednakże okoliczność ta nie przesądza o posiadaniu przez nią statusu strony postępowania. Podstawą interesu prawnego są przepisy prawa materialnego, a w przedmiotowej sprawie żadne przepisy prawa budowlanego nie dają D. P. przymiotu strony. Organ zauważył, iż sporny budynek został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...].12.1997 r. udzielone przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. W tejże decyzji Organ nie uznał D. P. za stronę postępowania. W takim stanie rzeczy w ocenie Organu wniosek z dnia [...].10.2007 r. złożyła osoba nie posiadająca interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł w imieniu Skarżącej jej pełnomocnik. Rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa art. 104, 10, 28 i 105 kpa oraz wniósł o jego uchylenie. Zdaniem odwołującego skoro postępowanie nie zostało wszczęte z urzędu, to organ winien był rutynowo zbadać czy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 kpa, traktując to jako czynność warunkującą dalsze działania. Zamiast tego Organ obarczył obowiązkiem udokumentowania faktu posiadania przymiotu strony D. P., tymczasem to na organie spoczywa obowiązek ustalenia, kto ma interes prawny w danej sprawie. W odwołaniu podniesiono, iż rzeczywiście w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego Burmistrz K. nie uznał D. P. jako strony, ale swój błąd naprawił i w decyzji z dnia [...].07.2008 r. uznał ja za stronę postępowania. Skoro, zatem uznano D. P. za stronę postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zwykłego budynku gospodarczego, to tym bardziej należało Ją uznać za stronę w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania tegoż budynku na inwentarski, gdyż związane są z tym różnego rodzaju uciążliwości dotyczące budowy na płynne odchody zwierzęce, czy płyta do składowania obornika. W decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. nr podniesiono, iż wbrew twierdzeniom pełnomocnika Odwołującej przedmiotowe postępowanie jest postępowaniem wszczętym z urzędu, gdyż jest to postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego. Nie wyklucza to jednak zainicjowania postępowania przez inny podmiot. Organ podzielił stanowisko Organu I instancji, iż brak jest takich przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić podstawę do uznania interesu prawnego strony odwołującej w przedmiotowym postępowaniu. Nadto Organ podkreślił, iż decyzja organu I instancji nie stanowi kończącej postępowania w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce nr [...] w S. W skardze do Sądu pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucającej jej naruszenie szeregu przepisów kpa i Konstytucji. Strona skarżąca podniosła, iż organy nie wykazały obszaru oddziaływania inwestycji, a co za tym idzie nie wykazały, że skarżąca nie jest stroną postępowania. Problemem nie jest sam budynek, ale sposób jego oddziaływania, czego Organ nie rozumie. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za zasadną. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.-Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W rozpoznawanej sprawie uznano, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77,80 kpa a przede wszystkim art. 28 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku D. P. z dnia [...].10.2007 r.-wobec ustalenia, iż składająca wniosek, nie posiada legitymacji procesowej strony przedmiotowego postępowania. W myśl art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (t,j, z 2000 r., Dz. U. Nr 98, poz. 1071) stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek ma wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, który może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest, co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W niniejszej sprawie interes prawny Skarżącej w rozumieniu art. 28 kpa oznacza, w istocie rzeczy, występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącej, a sprawą administracyjną inwestora dotyczącą ustalenia zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Związek ten musi być bezpośredni, zatem rozstrzygnięcie administracyjne dotyczyć musi bezpośrednio sfery prawnej skarżącej. Skoro sprawa dotyczy budowy i rozbudowy obiektów związanych z hodowlą trzody chlewnej, co z istoty swojej wskazuje na możliwość generowania uciążliwych zapachów, hałasu, a także może mieć wpływ na usytuowanie zabudowy mieszkalnej na działce skarżącej, interes prawny skarżącej wynikający z prawa rzeczowego jest bezsprzeczny, bowiem pozostaje w bezpośrednim związku z prowadzoną sprawą administracyjną, a planowana inwestycja może naruszyć jej chronione interesy. Zarówno w literaturze prawniczej, jak i w orzecznictwie sądownictwa administracyjnego wielokrotnie wypowiadano się, co do interesu prawnego właściciela działki sąsiadującej, szczególnie w sprawie inwestycji stwarzającej uciążliwości dla otoczenia. Wówczas interes prawny ma osoba posiadająca działkę w strefie ich oddziaływania, a nie tylko posiadająca działkę bezpośrednio graniczącą z taką inwestycją (por. Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz B.Adamiak J.Borkowski wyd. C.H.BECK W-wa 2009 str. 181, wyrok NSA z 09.12.2005r. sygn. II OSK 310/05 Lex nr 190891, wyrok NSA z 11.08.2000 r. sygn. akt IV SA 1355/98, wyrok NSA z 08.03.2005r. sygn. OSK 682/04 Lex nr 176144). Jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2007 r. II OSK 1321/06 "Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniają treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych" (lex nr 347949). Organ powinien więc każdorazowo ustalić przepisy odrębne, które wprowadzają przewidujące w konkretnej sytuacji ograniczenia w swobodnym korzystaniu z nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego, ale także inne czynniki, takie jak nieprzyjemny zapach, czy uciążliwy hałas. W literaturze podkreśla się istnienie subiektywnego pojmowania interesu prawnego. Strona jest pojęciem procesowym, a nie kategorią prawa materialnego, a więc interes prawny ma każdy, kto twierdzi wobec organu administracyjnego, iż postępowanie administracyjne dotyczy jego obowiązku bądź uprawnienia, albo żąda czynności organu, powołując się na swój istniejący jego zdaniem interes prawny. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy podnieść należy, że wnioskiem z dnia [...].08.2007 r. D. P. zwróciła się do organu z prośbą o udzielenie informacji w sprawie uzyskania pozwolenia na prowadzenie przez Państwa O. hodowli trzody chlewnej w budynku znajdującym się w niedalekiej odległości od granicy jej działki. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż skarżąca będąc stroną w tym postępowaniu miała prawo uzyskać tą informację. Budynek gospodarczy, a tym bardziej inwentarski wybudowany w bezpośrednim sąsiedztwie skarżącej może oddziaływać na jej prawa. Ponadto organy nie wyjaśniły, dlaczego, aż do dnia [...] marca 2009 r. tj- wydania przez Organ I instancji decyzji, Skarżąca była uznawana za stronę postępowania i brała udział w prowadzonych wcześniej czynnościach procesowych, a obecnie już stroną nie jest. Była ona przecież adresatem wydanych w toku postępowania przez organy I i II instancji decyzji, od których zgodnie z art. 127 § 1 kpa przysługiwało jej odwołanie. Zaprezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko organów jest, zatem dla Sądu niezrozumiałe. Sąd pragnie podkreślić, że przyznanie pozycji strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza jedynie, że skarżąca będzie mogła skutecznie wszcząć postępowanie, natomiast nie przesądza to o tym, jak się to postępowanie zakończy, czyli czy wniosek zostanie uznany za uzasadniony. Organy administracji obowiązane są na mocy art. 7 k.p.a. prowadzić postępowanie w sposób odpowiadający ustanowionej w tym przepisie zasadzie prawdy obiektywnej, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, oraz są obowiązane do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów i zgłoszonych żądań. W ocenie Sądu Organy nie dopełniły obowiązków wynikających z powyższych przepisów prawa. W świetle tych rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za celowe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylić obie decyzje organów I i II instancji. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 powyższej ustawy. /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ M. Dybowski /-/ E. Makosz-Frymus JH