I OSK 107/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Poznania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Po 422/09 w sprawie ze skargi M. D. na czynność Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Po 422/09 po rozpoznaniu skargi M. D. na czynność Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu, uchylił zaskarżoną czynność Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Prezydent Miasta Poznania działający jako Starosta Poznański, po rozpatrzeniu wniosku M. D., zrejestrował czasowo pojazd (ciągnik siodłowy) marki MAN [...] o nr nadwozia [...] i wydał wnioskodawcy dowód rejestracyjny nadając samochodowi tablice rejestracyjne nr [...] oraz kartę pojazdu seria [...]. Następnie decyzją tego organu z dnia 7 października 2003 r. przedmiotowy samochód został zarejestrowany na stałe. Pismem z dnia 24 kwietnia 2009 r. M. D. zwrócił się do Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta Poznania z wnioskiem o zwrot nadpłaconej opłaty tytułem wydanej karty pojazdu w wysokości 425,00 zł. W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 29 kwietnia 2009 r. Prezydenta Miasta Poznania wyjaśnił, że brak jest podstaw do zwrotu żądanej kwoty, albowiem w dacie rejestracji pojazdu obowiązywała opłata w wysokości 500 zł, zgodnie z § 1 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), którego to niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/2004 ). Rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59 z 2006 r., poz. 421), które weszło w życie z dniem 15 kwietnia 2006 r., ustalono opłatę za wydanie pojazdu w wysokości 75 zł. Stąd zdaniem organu opłata 500 zł obowiązywała do dnia 15 kwietnia 2006 r. Pismem z dnia 18 maja 2009 r. M. D. wezwał Urząd Miasta Poznania Wydział Komunikacji do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności odmowy zwrotu kwoty 425 zł i dokonanie zwrotu żądanej kwoty. W korespondencji z dnia 19 maja 2009 r. Wydział Komunikacji Urzędu Miasta Poznania podtrzymał stanowisko wskazane w piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r. przytaczając te same argumenty. W skardze z dnia 1 czerwca 2009 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Marek Dudziak zwrócił się o uchylenie zaskarżonego aktu i zobowiązanie organu do zwrotu kwoty 425 zł oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 stwierdził, iż przepis będący podstawą pobrania od niego opłaty w kwocie 500 zł był niezgodny z art. 77 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym i przepisami Konstytucji. W związku powyższym pobrana opłata utraciła swoją podstawę prawną, co zobowiązuje organ do jej zwrotu jako świadczenia nienależnego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Poznania wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu do wyroku Sąd stwierdził, iż zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tą uchwałą Sąd wskazał, że organ administracji słusznie rozstrzygnął sprawę w innej formie niż decyzja. Od tego rozstrzygnięcia stronie nie przysługiwało odwołanie do organu II instancji, lecz skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa przez organ administracji. Stąd też Prezydent Miasta Poznania trafnie pouczył stronę o możliwości zaskarżenia powyższego pisma do wojewódzkiego sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącego, Sąd I instancji wskazał, iż zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu znajduje swoje uzasadnienie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/2004 (opubl. OTK-A z 2006r., Nr 1, poz. 3), który wszedł w życie z dniem 1 maja 2006 r., natomiast Trybunał przede wszystkim wskazał w tym wyroku na niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym. Niezgodność ta polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Z tego względu przepis ten został uznany za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. Zdaniem Sądu orzekającego, mimo iż Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utraty mocy obowiązującej przedmiotowego przepisu, był on niekonstytucyjny od samego początku. Ponadto Sąd podkreślił, że wprawdzie zakwestionowana opłata została pobrana na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie opłaty za kartę drogową (Dz. U. z 2002 r. Nr 18 poz. 177), które nie było przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, jednakże przedstawione przez Trybunał, w powołanym powyżej wyroku, rozważania należy w całości odnieść do rozporządzenia Ministra Infrastruktury obowiązującego w dacie rejestracji pojazdu w przedmiotowej sprawie. Sąd zwrócił uwagę, że jedyne różnice pomiędzy aktem, który w ocenie Trybunału Konstytucyjnego pozostawał w sprzeczności z Konstytucją, a aktem wcześniejszym, jest wysokość opłaty. Niewątpliwie zdaniem Sądu wymienione w rozporządzeniu z dnia 4 marca 2002 r. opłaty związane w wydaniem karty pojazdu uznać należy za zbyt wysokie i nie odpowiadające faktycznym kosztom, zatem rozporządzenie to w zakresie § 1 ust. 1 i ust. 2 jest niekonstytucyjne. Z uwagi na to, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r. wskazuje, że określenie w drodze rozporządzenia opłaty za wydanie karty pojazdu jest niedopuszczalne, tym bardziej za niezgodne z Konstytucją uznać należy, rozporządzenie z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie opłaty za kartę drogową. Nadto zdaniem Sądu I instancji, skoro zgodnie z art. 178 Konstytucji RP. sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom, to oznacza to iż, jeżeli Sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej rangi niż ustawa, może z tego powodu odmówić jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. W ocenie Sądu orzekającego, powyższe uprawnienie sądów nie pozostaje w sprzeczności z rolą Trybunału Konstytucyjnego, albowiem w przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica między sądem, a Trybunałem polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje skutek w postaci utraty mocy przez zakwestionowane przepisy z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Mając na uwadze powyższe argumenty Sąd uznał, iż zakwestionowana przez skarżącego czynność Prezydenta Miasta Poznania z dnia 29 kwietnia 2009 r. została dokonana bez podstawy prawnej. Nadto podejmując rozstrzygniecie Sąd orzekający wziął również pod uwagę, że zaskarżona czynność została dokonana nie tylko po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisu rozporządzenia, ale także po upływie terminu, do którego Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej tego przepisu. W dalszej części uzasadnienia Sąd wyjaśnił, że zakwestionowany przepis jest także sprzeczny z art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, co zostało przesądzone orzeczeniem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541), który stwierdził, że "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". Konkludując Sąd orzekający wskazał, że organ rozpoznający sprawę po raz wtóry winien wziąć pod uwagę stanowisko Sądu orzekającego i określić kwotę nadpłaty za wydanie karty pojazdu z uwzględnieniem kosztów i nakładów poczynionych przez organ na ich wydanie. W związku z powyższym, na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd I instancji uchylił zaskarżoną czynność. Wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Prezydenta Miasta Poznania. W treści skargi organ zaskarżył przedmiotowy wyrok w całości i zarzucił mu: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: * art. 77 ust. 3 i 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu poprzez przyjęcie, że przepisy te od początku ich obowiązywania były niekonstytucyjne i organ administracji publicznej nie powinien ich stosować co narusza podstawowe prawa i obowiązki organu administracji publicznej, * art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, iż kompetencje wymienione w tym przepisie nie zostały wyłącznie zastrzeżone na rzecz Trybunału Konstytucyjnego, 2) oraz naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne ustalenie, iż dokonana czynność organu stanowiła naruszenie prawa europejskiego, chociaż dokonana została przed dniem wejścia Polski do Unii Europejskiej. Jednocześnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Alternatywnie organ wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania podług norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż organ był zobowiązany do pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z tym przepisem kartę pojazdu wydaje właściwy starosta (prezydent miasta) za opłatą. Wysokość opłaty określało wydane na podstawie art. 77 ust. 4 pkt 2 powyższej ustawy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. I na podstawie § 1 ust. 1 tego rozporządzenia M. D. wniósł opłatę. Zatem twierdzenia Sądu I instancji, że brak było podstawy prawnej do żądania powyższej opłaty, jest niezasadne. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że wprawdzie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. uznał niezgodność przywołanego przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, jednakże orzekł, iż przepis ten utraci moc z dniem 1 maja 2006 r. Z tego wynika, że organ pobrał opłatę na podstawie obowiązujących przepisów zgodnie z ich brzmieniem. Ponadto podniósł, że ocena odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny mocy obowiązującej wyroku nie daje podstaw do przyjęcia, że opłaty za karty pojazdu pobrane do dnia 1 maja 2006 r. zostały uiszczone bez podstawy prawnej. W dalszej części skarżący wyjaśnił, iż odroczenie do dnia 1 maja 2006 r. daty wejścia w życie wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. oznacza, że z tym dniem zakwestionowany przepis utracił moc obowiązującą i został wyeliminowany z systemu prawnego, a z dniem publikacji wyroku nastąpiło zadeklarowanie niekonstytucyjności aktu prawnego oraz pojawił się problem stosowalności aktu uznanego za niezgodny z Konstytucją, a który nie został ostatecznie derogowany z porządku prawnego. Ponadto podniósł, że Sąd ma obowiązek honorować stan prawny ukształtowany przez orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego oraz iż przekazanie przez Sąd na podstawie przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją w okresie w którym nie został derogowany z systemu prawnego wiąże się ze stosowaniem przez Sąd "supernormy intertemporalnej". Dodatkowo wskazano, że przeciwstawianie się przez Sąd woli Trybunału Konstytucyjnego oznacza wkraczanie w zakres jego ustawowych kompetencji. Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej przepisu z uwagi na konsekwencje finansowe dla budżetu państwa, co wiąże sąd meriti, który nie może dokonywać powtórnej analizy skutków dla finansów publicznych orzeczenia Trybunału. W takich przypadkach, zdaniem skarżącego, Trybunał opowiada się za przymusem stosowania tych przepisów przez sądy. Na poparcie tego twierdzenia organ przytoczył szereg orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Konkludując organ podniósł, iż w dacie uiszczenia przez M. D. na rzecz Prezydenta Miasta Poznania opłaty za kartę pojazdu, istniała podstawa prawna świadczenia w prawie krajowym i nie została ona uchylona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego ze skutkiem prospektywnym, tj. działającym pro futuro czyli od momentu ogłoszenia. Ponadto skarżący kasacyjnie podniósł, że ustalenia Sądu odnośnie naruszenia prawa europejskiego są błędne, albowiem rejestracja pojazdu M. D. miała miejsce przed dniem 1 maja 2004 r. czyli przed dniem wejścia Polski do Unii Europejskiej. Wskazał również, iż cała treść uzasadnienia wyroku odnosząca się do tego, że dokonana czynność była sprzeczna z prawem europejskim, jest bezprzedmiotowa, bowiem w dacie rejestracji pojazdu M. D. prawo europejskie nie obowiązywało organów polskich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają miedzy innymi wymienione w art. 176 ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W podstawach skargi kasacyjnej należy powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego (wskazać właściwy artykuł lub paragraf, a także konkretny ustęp czy punkt, jeżeli w danym przepisie one występują). Niezbędne jest ponadto określenie rodzaju zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, uzasadnienie zarzutu naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazanie dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie bada ponownie legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może (i powinien) to czynić Sąd pierwszej instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty konkretnych norm prawa materialnego i procesowego, chyba że zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Powyższy wywód przedstawiono albowiem w skardze uczyniono zarzut naruszenia przepisów postępowania, lecz nie wskazano jakiegokolwiek przepisu procesowego czy to ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czy ewentualnie k.p.a. naruszonego przez Sąd, co czyni tak sformułowany zarzut nieskutecznym. Przedstawienie w kasacji zarzutu naruszenia prawa procesowego przez Sąd I instancji w wersji opisowej nie czyni zadość wymogom wskazania podstawy skargi kasacyjnej o jakim mowa w art. 176 P.p.s.a. Stąd też brak określenia jakiegokolwiek przepisu ustawy procesowej zarówno w petitum jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej czyni nieskutecznym zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny związany zarzutami kasacji nie może domniemywać zakresu zaskarżenia w tym zakresie. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszeń prawa materialnego tj. art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. jak i art. 77 ust. 3 i 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Przede wszystkim w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji uchylił czynność Prezydenta Miasta Poznania w zakresie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu motywując to tym, iż przepis § 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18 , poz. 177 ) jest niekonstytucyjny i przede wszystkim odmówił zastosowania tego przepisu rozporządzenia. Natomiast skarga kasacyjna nie zarzuca naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię tej właśnie normy lecz późniejszego aktu prawnego regulującego kwestię wysokości opłat za kartę pojazdu a to rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ), które to nie miało zastosowania w tej sprawie. Wprawdzie regulacja dotycząca obu tych aktów podustawowych jest niemalże tożsama, lecz wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był stosowany przez Sąd I instancji a tak jest w odniesieniu do wskazanego w kasacji przepisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., czyni ten zarzut nieusprawiedliwionym. Niewątpliwie sprawa odmowy zwrotu opłaty będąca przedmiotem zaskarżenia do sądu, jako dotycząca obowiązku publicznoprawnego ma swe źródło w art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym ustanawiającym ten obowiązek oraz w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177). Przepis art. 77 ust. 4 pkt. 2 Prawo o ruchu drogowym stanowił natomiast delegację ustawową do wydania wskazanych wyżej obu rozporządzeń Ministra Infrastruktury zarówno z dnia 4 marca 2002 r. jak i z 23 lipca 2003 r. Z kolei ust. 5 ustawy wskazywał, że w rozporządzeniu, o którym mowa w pkt 4 należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. To Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 stwierdzając niekonstytucyjność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. wskazał na niezgodność tego rozporządzenia z ustawą a to przepisem art. 77 ust. 4 pkt. 2 i z ust. 5 polegającą na zawyżeniu wysokości opłaty wykraczającej poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. W opisanych okolicznościach Sąd I instancji miał zatem uzasadnione wątpliwości co do konstytucyjności przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r. i zasadnie uznał jego niekonstytucyjność odmawiając tym samym zastosowania tego aktu podustawowego. Niewątpliwie sąd administracyjny ma kompetencje do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP, i może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. Już pod rządem poprzednio obowiązującej Konstytucji nie było w zasadzie rozbieżności w orzecznictwie sądowym i doktrynie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy oceniać, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. Takie uprawnienie sądu wynikało z ówcześnie obowiązującego art. 62 Konstytucji z 1952 r., który stanowił, że sędziowie w zakresie orzekania podlegają tylko ustawom. Ten stan rzeczy nie uległ zmianie po utworzeniu Trybunału Konstytucyjnego w 1985 r., a znalazł jeszcze silniejsze podstawy w przepisach Konstytucji RP z 1997 r. Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą, było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie najdobitniej zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U. 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie nowej Konstytucji bowiem nie ulegała zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które są usytuowane poniżej ustawy. Również Sąd Najwyższy wielokrotnie wskazywał, iż sądom przysługuje takie uprawnienie. Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo można wskazać na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, z. 2, poz. 63; z dnia 18 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, z. 3, poz. 104; z dnia 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 10/99, ONSA 2000, z. 3, poz. 90; z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 3/00, ONSA 2000, z. 4, poz. 136). Uzasadnienie dla prawa badania konstytucyjności aktu podustawowego w procesie kontroli legalności decyzji administracyjnej w konkretnej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny znajduje w przepisach Konstytucji: w art. 184, który stanowi, że NSA i sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa; w art. 178 ust. 1, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji oraz ustawom (a nie wszelkim innym aktom prawnym); w art. 8, który stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio. Adresatem tego ostatniego postanowienia są przede wszystkim sądy. Ten kierunek argumentacji jest w zasadzie powszechnie aprobowany w doktrynie prawa konstytucyjnego i administracyjnego (A. Mączyński: Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy, PiP 2005, nr 5, s. 12; L. Garlicki: Trybunał Konstytucyjny a rola sędziów w ochronie konstytucyjności prawa, PiP 1986, nr 2, s. 40). To uprawnienie sądów w żadnym stopniu nie umniejsza roli Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji powołany jest do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W wypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, iż zakwestionowane przepisy tracą moc, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania konkretnej sprawy, mimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Ta różnica wskazuje na znaczenie instytucji pytań prawnych co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, o której mowa w art. 193 Konstytucji RP. Nie ulega bowiem wątpliwości, że dla porządku prawnego, a w szczególności dla praworządnego działania organów władzy publicznej i ochrony praw obywateli, bardziej pożądane jest eliminowanie z systemu prawnego przepisów rozporządzeń niezgodnych z Konstytucją i ustawą aniżeli poprzestanie na odmowie zastosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie. Ocena sądu administracyjnego, że przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego, jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu oznaczają, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP i art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych obejmuje ocenę zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego co do zgodności z przepisami, które mają zastosowanie w danej sprawie administracyjnej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu miał podstawy przy uwzględnieniu przedstawionych motywów wyroku do stwierdzenia bezskuteczności czynności organu rejestrującego pojazd, polegającej na odmowie zwrotu części pobranej opłaty za kartę pojazdu przez przyjęcie, że w tym przypadku nie powinien być stosowany § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłaty za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 19 , poz. 177) a nie jak wadliwie wskazuje w skardze kasacyjnej skarżący rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłaty za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ). Stanowisko to wynikało nie z tego powodu, że Trybunał Konstytucyjny uznał § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. za niekonstytucyjny bo ten akt nie był poddany ocenie Trybunału Konstytucyjnego, ale dlatego, że Sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i tak prawidłowo uczynił wobec w/w aktu podustawowego. Zauważyć należy, że opłaty pobierane w oparciu o przepisy niekonstytucyjne są w istocie opłatami nienależnymi, co do których zachodzi obowiązek ich uiszczenia. Na podmiocie, który pobrał opłatę w wysokości nienależnej ciąży obowiązek zwrotu nadpłaty. Organy administracji stosownie do treści art. 6 k.p.a. działają na podstawie przepisów prawa, zaś art. 8 Konstytucji RP. wskazuje, że jest ona najważniejszym źródłem prawa w Rzeczypospolitej Polskiej i nakazuje stosowanie jej bezpośrednio, o ile Konstytucja nie stanowi inaczej, co w ocenie Sądu oznacza, że organy administracji publicznej związane są bezpośrednio Konstytucją a w konsekwencji mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą. W tych okolicznościach sprawy nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 190 ust. 3 Konstytucji RP., który stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny - dwunastu miesięcy. W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej, Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów. Skarżący czyniąc zarzut naruszenia tej normy ustawy zasadniczej odnosi go do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., który był poddany ocenie Trybunału Konstytucyjnego, gdyż ten wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. stwierdził niekonstytucyjność § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., z art. 77 ust. 4 pkt. 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niezgodność z Konstytucja RP. ( art. 92 i 217 ) i w tym właśnie wyroku odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Taki przypadek nie nastąpił w odniesieniu do aktu mającego zastosowanie w tej sprawie a to rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r. Tym samym czynione w tym zakresie zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Natomiast odniesione wyłącznie do wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. stwierdzenie Sądu I instancji, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. mimo odroczenia terminu jego utraty był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą już od samego początku jego obowiązywania jest twierdzeniem jednoznacznie prawidłowym. Trzeba bowiem stwierdzić, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07). Należy też zwrócić uwagę na stanowisko Sądu Najwyższego przyjęte w wyroku z dnia 23 marca 2007 r. (publ. OSNP 2008, z. 5- 6, poz. 61), które to stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, iż przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest bowiem tak, że do tego dnia jest on zgodny z Konstytucją, a od tego dnia staje się on niezgodny. Przepis uznany za niekonstytucyjny, ma ten charakter od dnia jego wydania. Samo odroczenie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 290/09). Ponadto, że nie można w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznać, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwego art. 77 ust. 3 i 4 pkt. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W zaskarżonym wyroku nie przyjęto bowiem, że brak jest podstaw do pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu ale, że nie było podstaw do pobrania jej w wysokości zawyżonej do 500 zł. Stąd zasadnie uznano, że objęta kontrolą sądową czynność Prezydenta Poznania z dnia [...] kwietnia 2009 r., dotycząca odmowy zwrotu z uiszczonej kwoty 500 zł za wydanie karty pojazdu, nadpłaty w wysokości 425 zł dokonana została bez podstawy prawnej w sytuacji gdy prawidłowo zakwestionowano konstytucyjność wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. ustalającego w § 1 ust. 1 tak zawyżoną wysokość przedmiotowej opłaty, przy wykazanej trafnie niekonstytucyjności tych przepisów od początku ich obowiązywania. Tym samym Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał uprawnienie strony do zwrotu pobranej w nieprawidłowej wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Reasumując stwierdzić należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).