III SAB/Łd 36/09

Dnia 4 listopada 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 roku sprawy ze skargi E. M. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. w przedmiocie rozpoznania wniosku dotyczącego wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego – E. M. z dnia [...] w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia Sądu. Decyzją z dnia[...] roku nr [...]Komendant Wojewódzki Policji przyznał E. M. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia. Pismem z dnia 21 marca 2006 roku Komendant Wojewódzki Policji w Ł. poinformował skarżącego o zmianie uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu dla m.in. emerytów i rencistów Policji i zwrócił się z prośbą o nieskładnie oświadczeń mieszkaniowych, bowiem od 2006 roku równoważnik nie będzie wypłacany. Wnioskiem z dnia [...] roku skarżący jako emerytowany funkcjonariusz Policji wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za okres od 2006 roku. Wskazał, że należnego mu świadczenia został bezprawnie pozbawiony w 2006 roku. Uzasadniając swoje stanowisko powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 roku w sprawie l OSK 953/07. Odpowiadając na wniosek pismem z dnia [...] roku Komendant Wojewódzki Policji w Ł. udzielił wnioskodawcy wyjaśnień co do obowiązującego stanu prawnego. Wskazał, iż § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100 poz. 919) zostały uchylone w wyniku jego nowelizacji, co skutkowało utratą z dniem 1 stycznia 2006 roku uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Wskazał też, iż zostały uchylone przepisy dotyczące określenia organów właściwych do wydania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania lub zwrotu równoważnika pieniężnego za remont lokalu i od 1 stycznia 2008 roku żaden z organów ( komendantów ) nie ma takiego uprawnienia. W piśmie z dnia [...] roku skarżący reprezentowany przez pełnomocnika, podtrzymał argumenty wskazane we wniosku z dnia [...] roku. Dodatkowo wniósł o wypłatę równoważnika za remont lokalu za 2009 rok. W odpowiedzi z dnia [...] roku, Komendant Wojewódzki Policji w Ł., wskazał, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Skarżący złożył w dniu 10 marca 2009 roku zażalenie na niezałatwienie sprawy. Pismem z dnia [...] roku Komendant Główny Policji wskazał, że pismo z dnia 16 lutego 2009 roku nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., więc nie przysługuje od niego odwołanie. Podkreślił, że pismo to jest informacją o obowiązującym stanie prawnym. Jednocześnie zaznaczył, że organy Policji utraciły właściwość do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach przyznania, odmowy przyznania albo zwrotu równoważnika wobec tej grupy osób. W skardze z dnia 25 czerwca 2009 roku skarżący zarzucił bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. zarzucając mu naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...) w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o Policji przez rażące naruszenie terminów załatwienia sprawy. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do merytorycznego zakończenia sprawy w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. W odpowiedzi na skargę z dnia 5 sierpnia 2009 roku Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Wskazał, że w sprawie nie zostały wydane żadne decyzje administracyjne. Organ administracji podkreślił, że przepis art. 91 ustawy o Policji przewiduje uprawnienie do pobierania równoważnika pieniężnego z remont lokalu wyłącznie w stosunku do funkcjonariuszy w służbie czynnej. Tego zakresu podmiotowego nie rozszerza również od 1 stycznia 2006 roku rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4. Dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i przypadku, gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji. W konsekwencji skarga na bezczynność stanowi środek służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania organów administracji publicznej. Stosownie do art. 52 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ustawy). Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność sprowadza się do tego, iż skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środka prawnego przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a. i przekroczenie tych terminów (ewentualnie terminów szczególnych lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a.) oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego (patrz T Woś, H. Knysiak – Molczyk. M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz", Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2005, str. 86). Przepis art. 35 § 3 k.p.a. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Data wszczęcia postępowania jest podstawą obliczenia terminu załatwienia sprawy (art. 35 § 3 k.p.a.). Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności następuje na wniosek lub z urzędu, z zastosowaniem art. 61 k.p.a. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji. Datą wszczęcia postępowania w razie przekazania sprawy organowi właściwemu w sprawie jest dzień wpływu podania do organu właściwego (patrz B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck 2004, str. 345,362,742). W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu poddana została bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. wnikająca z nierozpoznania wniosku skarżącego o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Zdaniem Sądu w tym składzie przed wniesieniem skargi do Sądu skarżący wyczerpał tryb z art. 37 § 1 k.p.a., a skarga została wniesiona w terminie. Sąd uznał, iż właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego jest ten organ, który wydał decyzję z dnia [...] roku nr[...] z której skarżący wywodzi skutki prawne, czyli Komendant Wojewódzki Policji. Z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo organ nie podjął żadnych czynności, do których był prawnie zobowiązany. Dla istnienia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego i jego zakończenia rozstrzygnięciem organu, konieczne jest istnienie podmiotu postępowania i jego przedmiotu. Konieczne jest zatem, aby w postępowaniu brała udział strona legitymująca się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. i aby istniała sprawa administracyjna, która znajdzie rozstrzygnięcie w akcie kończącym konkretne postępowanie. Konieczne jest też istnienie organu właściwego rzeczowo do załatwienia sprawy. Jest poza sporem, iż w obrocie prawnym pozostaje decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [....] r. nr [...], w której skarżącemu przyznano równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. Na podstawie tej decyzji skarżący co roku składał oświadczenie mieszkaniowe i organ wypłacał równoważnik, aż do utraty mocy obowiązującej § 8 i 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919). Nie budzi wątpliwości, iż z ww. decyzji skarżący wywodzi swoje uprawnienie do wypłaty równoważnika. Decyzja ta nie została uchylona, nie stwierdzono jej wygaśnięcia, ani postępowanie w tej sprawie nie zostało umorzone. Wniosek zatem skarżącego o wypłatę równoważnika wszczął postępowanie administracyjne w tej sprawie. Skoro wniosek dotyczył uprawnień skarżącego, to organ nie mógł rozstrzygnąć tego wniosku w takiej formie jak tego dokonał, to znaczy odpowiadając pismem, iż skarżącemu równoważnik za remont lokalu nie przysługuje, gdyż przyjęcie tej formy rozstrzygnięcia wniosku pozbawia skarżącego prawa do kontroli sądowoadministracyjnej. W wyroku z dnia 26 maja 2009 r w sprawie I OSK 761/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził iż : " Odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mającą w tym interes prawny " . Sąd w tym składzie w pełni ten pogląd podziela. Po wszczęciu zatem postępowania administracyjnego organ mógł postąpić dwojako: albo odmówić dokonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu wydając decyzję administracyjną, (od której skarżącemu przysługiwałoby odwołanie do organu wyższej instancji, a następnie prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego), albo dokonać czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, (która to czynność również podlegałaby ostatecznej kontroli sądowoadministracyjnej). Skoro zatem organ, pomimo istniejącej w obrocie prawnym decyzji przyznającej skarżącemu uprawnienie, nie wypłacił skarżącemu równoważnika i nie wydał decyzji odmawiającej wypłaty tego równoważnika przyjąć należy, iż pozostaje w bezczynności. W sprawie o bezczynność Sąd nie może rozstrzygać sprawy merytorycznie. Zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego zawarte w sentencji wyroku umożliwia zajęcie stanowiska merytorycznego w odpowiedniej przepisanej prawem formie. Takie stanowisko jest zgodne z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego .( np. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2009 roku I OSK 673/09 nie publikowany ). Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. D.T.