I OSK 209/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu w Myśliborzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 926/09 w sprawie ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na uchwałę Rady Powiatu w Myśliborzu z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Myśliborzu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatu w Myśliborzu na rzecz Wojewody Zachodniopomorskiego kwotę 120 (słownie sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W dniu 31 października 2008 r. do Starostwa Powiatowego w Myśliborzu wpłynęło pismo W. M., opatrzone datą 20 października 2008 r., zawierające skargę na czynności "urzędnika Powiatowego Urzędu Pracy w Myśliborzu", który "zrobił ze mnie oszustkę i przestępcę". Podniosła, że podpisana przez nią umowa o przyznanie bezrobotnemu środków na podjęcie działalności gospodarczej była niezrozumiała, w związku z czym nie dotrzymała terminu zakupu urządzeń w ramach otrzymanej dotacji, co skutkowało wypowiedzeniem umowy i obowiązkiem zwrotu uzyskanej należności. Zarzuciła Dyrektorowi Powiatowego Urzędu Pracy w Myśliborzu, że nakłaniał ją do złożenia fałszywych faktur w celu rozliczenia wydatkowanych środków przyznanych w ramach dotacji. Starosta Myśliborski, uznając powyższe pismo za skargę na Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Myśliborzu wniesioną w trybie działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), przekazał pismo, według właściwości, do Przewodniczącego Rady Powiatu w Myśliborzu. Uchwałą z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 229 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Rada Powiatu w Myśliborzu uznała skargę W. M. na działalność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Myśliborzu za zasadną. Rada Powiatu podzieliła stanowisko Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu, że umowa o przyznanie bezrobotnemu środków na rozpoczęcie działalności gospodarczej posiada wady prawne. Umowa ta bowiem została sporządzona bez konsultacji z radcą prawnym i zawiera niejasne sformułowania, które spowodowały powstanie "nagatywnych skutków prawnych". Wobec powyższego uznano skargę W. M. za zasługującą na uwzględnienie. Wojewoda Zachodniopomorski zaskarżył uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności jako podjętej z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 299 pkt 4, art. 233, art. 239 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 4 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 926/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na uchwałę Rady Powiatu w Myśliborzu z [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Myśliborzu, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu Sąd po wywodzie o legitymacji Wojewody do zaskarżenia uchwały Rady Powiatu w Myśliborzu z [...] stycznia 2009 r. podjętej w trybie przewidzianym dla rozpatrzenia tzw. skargi powszechnej, uregulowanym w dziel VIII Rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazał, że zgodnie z art. 229 pkt 4 powołanej w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały rada powiatu jest organem właściwym (jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych) do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności zarządu powiatu, a także starosty, kierowników pozostałych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych (z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 tego przepisu). Skoro pismo W. M. z dnia 20 października 2008 r., które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Myśliborzu w dniu 31 grudnia 2008 r. zawierało zarzuty nienależytego wykonywania obowiązków przez dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Myśliborzu, to co do zasady Rada Powiatu Myśliborskiego posiadała, jako organ właściwy, kompetencją do rozpatrzenia takiej skargi. Stosownie bowiem do art. 227 K.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe i biurokratyczne załatwianie spraw. Płynące z przepisu art. 229 pkt 4 K.p.a. uprawnienie rady powiatu do rozpatrzenia skargi obywatela na działalność wskazanego w tym przepisie podmiotu nie ma charakteru nieograniczonego. O tym jak daleko sięgają kompetencje rady powiatu w tym przedmiocie, decyduje przede wszystkim zakres przedmiotowy uregulowania objętego Rozdziałem 2 Działu VIII K.p.a. Na określenie tego zakresu składają się przesłanki pozytywne wskazane w art. 227 K.p.a. oraz przesłanki negatywne wynikające z art. 233, 234 i 235 K.p.a. W sytuacjach procesowych związanych z wniesieniem skargi w sprawie indywidualnej, wymienionych w art. 223, art. 234 i art. 235 K.p.a. nie jest organem właściwym, właściwy organ w tych przypadkach określony został w art. 236 K.p.a. Taka sytuacja, uzasadniająca stwierdzenie, że Rada Powiatu w Myśliborzu nie jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi W. M. wystąpiła w sprawie, co trafnie podniósł Wojewoda Zachodniopomorski w skardze do Sądu. Zgodnie z art. 134 pkt 1 K.p.a., w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne, skarga podlega rozpatrzeniu w toku postępowania zgodnie z przepisami K.p.a. W takim przypadku pismo strony toczącego się postępowania administracyjnego należy kwalifikować, odpowiednio do stadium postępowania, w którym zostało złożone albo jako wniosek (np. o wyłączenie organu lub jego pracownika) albo jako środek zaskarżenia (odwołanie, zażalenie) lub jako innego rodzaju pismo procesowe np. jako stanowisko strony w sprawie. W każdej z tych sytuacji nie ma jednak podstaw prawnych do traktowania pisma, nawet gdy zawiera w treści skargę na konkretny organ lub urzędnika z kręgu podmiotów wymienionych w art. 229, jako skargę powszechną złożoną w trybie art. 227 K.p.a. Wbrew przekonaniu Rady wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, ustawodawca nie postawił organom właściwym, wymienionym w art. 229 K.p.a. żadnej możliwości oceniania czy treść zawarta w piśmie strony złożonym w sprawie indywidualnej wskazuje na to, że jest to skarga o jakiej mowa w art. 227 K.p.a., a więc tzw. skarga powszechna, czy też jest to pismo procesowe w sprawie indywidualnej. Reguła wynikająca z art. 233, 234 i 235 K.p.a. jest prosta i nie zawiera wyjątków. Jeśli skarga została złożona w sprawie indywidualnej, to albo wszczyna postępowanie administracyjne w sposób wskazany w art. 233 K.p.a., albo jest pismem w toku toczącego się postępowania administracyjnego wymagającym nadania mu odpowiedniego biegu stosownie do art. 234 K.p.a., lub art. 235 K.p.a. Ratio legis przepisu art. 234 K.p.a., którego naruszenie trafnie zarzucił Wojewoda w skardze wniesionej do Sądu jest oczywiste. Chodzi w tym wypadku o uniemożliwienie stronom toczącego się postępowania administracyjnego podejmowania prób wywierania wpływu na sposób załatwienia ich sprawy. Treść protokołów posiedzeń Rady Powiatu w Myśliborzu Komisji Rewizyjnej tej Rady poświęconych rozpatrzeniu skargi W. M. odzwierciedla między innymi, te negatywne skutki rozpatrywania przez Radę przedmiotowej skargi, których ustawodawca właśnie chciał uniknąć. Z przedłożonego wraz ze skargą materiału poprzedzającego podjęcie zaskarżonej uchwały wynika, że Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w Myśliborzu, działający z upoważniania Starosty Powiatowego prowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie udzielenia W. M. pożyczki z funduszu tego Urzędu na podjęcie przez wyżej wymienioną działalności gospodarczej i stwierdził niewłaściwe rozliczenie się przez stronę z tej dotacji, co skutkowało żądaniem jej zwrotu. Zainteresowana ubiegała się o umorzenie należności z tego tytułu, co było przedmiotem toczącego się postępowania administracyjnego, gdyż o takim umorzeniu orzeka właściwy organ w drodze decyzji. W. M. po złożeniu wniosku o umorzenie pożyczki złożyła do Rady Powiatu w Myśliborzu skargę na działanie Dyrektora PUP w Myśliborzu do Starostwa Powiatowego. W toku rozpatrywania tej skargi jako opartej na przepisie art. 227 K.p.a., część radnych, jak wynika to z protokołów, dywagowała w jaki sposób "pomóc" W. M., nie bacząc na to, że nie należy to do kompetencji rady. Właśnie tego rodzaju, rozważań i rozstrzygnięć między innymi chciał uniknąć ustawodawca wyłączając spod kompetencji organów wymienionych w art. 229 K.p.a. skargi wniesione w sprawach indywidualnych w przypadkach wskazanych w art. 233–235. Podkreślić trzeba zatem, że w świetle art. 234 Kodeksu postępowania administracyjnego, skarga w przedmiocie wskazanym w art. 227 K.p.a., wniesiona w trakcie toczącego się z udziałem wnoszącego tę skargę, postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie powinna być przekazana na podstawie art. 236 K.p.a. do rozpatrzenia organowi, przed którym toczy się to postępowanie. Bezpodstawne są obawy Rady Powiatu Myśliborskiego wyrażone w odwiedzi na skargę, że w razie przekazania skargi W. M. – stosownie do art. 236 K.p.a. –organowi prowadzącemu sprawę administracyjną prowadziłoby do stanu iudex in sua causa. Rada nie dostrzegała, że z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikają mechanizmy uniemożliwiające tego rodzaju naruszenia. Rada podjęła uchwałę z naruszeniem art. 234 pkt 1 i art. 236 K.p.a. Ta ocena Sądu była podstawą stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Powiat Myśliborski wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 234 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez: – błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że pismo złożone przez stronę postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej należy kwalifikować wyłącznie jako pismo procesowe w toczącym się postępowaniu administracyjnym nawet gdy zawiera w treści skargę na zachowanie się urzędnika niemającego charakteru czynności procesowej; – błędne zastosowanie, polegające na błędnym podciągnięciu stanu faktycznego sprawy pod hipotezę tego przepisu. Na tej podstawie wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie w całości skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na uchwałę Rady Powiatu w Myśliborzu z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Myśliborzu albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że o zakwalifikowaniu przesądza nie nazwa a treść skargi. Skarga W. M. nie dotyczyła czynności procesowej a zachowania się Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy i jako taka powinna być rozpoznana przez Radę Powiatu Myśliborskiego. Jeżeli nie w całości to w tym zakresie w jakim dotyczyła zachowania Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy podlegała rozpatrzeniu przez Radę Powiatu Myśliborskiego. W skardze kasacyjnej podkreślono, że w dniu złożenia skargi toczyło się wobec W. M. postępowanie administracyjne w sprawie umorzenia całości należności z tytułu zwrotu jednorazowych środków przyznanych na podjęcie działalności gospodarczej. Zakres tego postępowania wyznacza art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2008 r. o zatrudnieniu i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przedmiotem tego postępowania było ustalenie sytuacji majątkowej W. M. pod kątem zaistnienia przesłanek do umorzenia obowiązku zwrotu otrzymanych środków. Skarżąca w skardze nie odnosiła się do tego postępowania, stąd przekazanie skargi do rozpoznania w tym postępowaniu jest nieuzasadnione. Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zgodnie z art. 234 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne: skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu". W skardze kasacyjnej został potwierdzony fakt, że w sprawie na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) toczy się postępowanie administracyjne. Skarga została złożona do organu właściwego. Organ właściwy nie może zmienić kwalifikacji czynności procesowej strony na skargę powszechną. Procedura rozpoznania skargi powszechnej nie zapewnia stronie gwarancji, które wynikają z prawa do procesu oraz prawa do sądu. Z tego względu przepisy art. 233, art. 234, art. 235 i art. 236 Kodeksu postępowania nakładają obowiązek nadania czynności procesowej strony, choćby miała postać skargi powszechnej, odpowiedniego charakteru procesowego przyjętego w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadanie czynności procesowej strony charakteru skargi powszechnej ogranicza jej prawa procesowe. Skarga wymaga rozpoznania przez właściwy organ, o treści rozpoznania zawiadamia się wnoszącego skargę (art. 238 Kodeksu postępowania administracyjnego). Od zawiadomienia nie służą środki zaskarżenia. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził prawidłową wykładnię i zastosowanie art. 234 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Z tego względu, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.