II SA/Po 525/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2009r. sprawy ze skargi W. F. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 24 października 2006r. Nr CVI/1217/IV/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę /-/ J.Szaniecka /-/ E.Brychcy /-/ A.Łaskarzewska Rada Miasta Poznania w dniu 24 października 2006 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rataje - Park" w Poznaniu. W § 1 ust. 2 tej uchwały (opatrzonej nr CVI/1217/IV/2006) wskazano, że plan obejmuje obszar o powierzchni 15,9 ha, którego granice wyznaczają [...]., południowa granica działki nr [...]. ark. [...]. obr. [...]., północne granice działek nr [...].,[...].,[...]., zachodnia granica działki nr [...]. oraz część działki nr [...]. , ul. [...]., Os . [...]. , ul. [...]., ul. [...]., po granicy terenów kościelnych, ul. [...]. i ul. [...].. Pismem z dnia 4 października 2007 r. W F - poprzedni właściciel nieruchomości stanowiącej obecnie część działek nr [...].,[...].,[...].,[...].,[...].,[...].,[...].,[...].,[...].,[...].,[...]. wezwał Radę Miejską Miasta Poznania do usunięcia naruszenia jego uprawnienia jako wnioskodawcy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości poprzez zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wyłączenie z niego działek aktualnie oznaczonych geodezyjnie nr [...]. i [...]. , o których zwrot wystąpił w styczniu 2000 r. W uchwalonym planie miejscowym obszar działek [...]. i [...]. wyłączono spod zabudowy, ustalając na nich lokalizację terenów publicznych zieleni urządzonej oraz strefy sportu i rekreacji plenerowej, w szczególności miejsce festynów. Wobec braku reakcji jednostki samorządu terytorialnego na to wezwanie, W. F. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.) zaskarżył do Sądu wskazaną na wstępie uchwalę Rady Miasta Poznania z dnia 24 października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rataje - Park" w Poznaniu w części dotyczącej działek nr [...].i [...].będących przedmiotem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały w zaskarżonym zakresie. Zaskarżonej uchwale zarzucił: 1. naruszenie art. 136 ust. 1 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przez przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, pomimo że poprzedni właściciel złożył wniosek o zwrot nieruchomości, 2. naruszenie art. 136 ust. 2 w związku z art. 216 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami przez zaniechanie zawiadomienia skarżącego o zamiarze przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, 3. naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez brak ich zastosowania uniemożliwiający realizację norm prawnych wynikających z powyższych przepisów, 4. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez nieuwzględnienie prawa własności skarżącego przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 5. naruszenie art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez naruszenie istoty prawa wolności skarżącego, 6. naruszenie art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 kpa przez postępowanie organów administracji naruszające zasadę zaufania obywateli do prawa oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. W uzasadnieniu tych zarzutów skarżący podał, iż objęte planem działki o numerach [...].i [...].były niegdyś częścią jego nieruchomości o powierzchni 31.673 m2 oznaczonej jako działka nr [...]. położonej w P. pomiędzy ul. [...].a ul. [...].. Na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lutego 1968 r. w sprawie uznania części obszaru dzielnicy [...].w P. za obszar urbanizacyjny (Dz.U. z 1968 r. Nr 6, poz. 35) nieruchomość ta przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Jednocześnie decyzją z dnia 31 maja 1969 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej P. - [...].odmówiło skarżącemu ustanowienia na wywłaszczonej nieruchomości użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 22 cytowanej ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach na własność Skarbu Państwa, przechodziły wszystkie nieruchomości znajdujące się na terenie uznanym w drodze rozporządzenia Rady Ministrów za obszar urbanizacyjny. Nieruchomości nabyte na skutek opisanego wywłaszczenia były przeznaczone do przeprowadzenia skoncentrowanej działalności inwestycyjnej. Nieruchomość skarżącego, jak wynika z powołanej decyzji z dnia 31 maja 1969 r., została przeznaczona częściowo na lokalizację osiedla mieszkaniowego [...]. zespołu C-5 i C-6 oraz częściowo na lokalizację terenu pod urządzenia sportowe. Część wywłaszczonej nieruchomości, której dotyczy skarga, w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania obowiązującym w dniu wywłaszczenia przeznaczona była głównie na tereny usług (usługi sportu, w tym osiedlowy ośrodek sportowy o programie: stadion dzielnicowy dla 6000 osób, hala sportowa, kryta pływalnia z zielenią parkową (ogrody osiedlowe, dziecięce, sport rekreacyjny osiedlowy i ciągi piesze; 2 stacje redukcyjne gazu). Zdaniem skarżącego wszystko to wskazuje na to, że w momencie wywłaszczenia część wywłaszczonej nieruchomości, której dotyczy skarga, nie była przeznaczona - jak w zaskarżonym planie - wyłącznie na tereny publiczne zieleni urządzonej. Funkcją zieleni publicznej na tym obszarze było towarzyszenie funkcji usługowej z zakresu sportu i rekreacji (hala sportowa, stadion osiedlowy, kryta pływalnia). Zagubienie przez organy administracji publicznej planu realizacyjnego osiedla [...].uniemożliwia dokładne ustalenie przeznaczenia przedmiotowego terenu. Ponieważ część wywłaszczonej nieruchomości wchodząca w skład działek nr [...].,[...]. i [...] nie została zagospodarowana, skarżący wystąpił o ich zwrot. Prowadzone przez Starostę Poznańskiego postępowanie zmierza ku końcowi - część wywłaszczonej nieruchomości przewidziana do zwrotu (działki [...]. i [...]. ) została geodezyjnie wydzielona. Tymczasem w uchwalonym planie obszar tych działek wyłączono spod zabudowy, ustalając na nich lokalizację terenów publicznych zieleni urządzonej oraz strefy sportu i rekreacji plenerowej, w szczególności miejsce festynów. Tym samym doszło do naruszenia słusznego interesu skarżącego oraz szeregu powołanych przepisów prawa. Naruszeń prawa oraz interesu skarżącego dopuszczono się także w trakcie procedury opracowywania i uchwalania przedmiotowego planu. Z przyczyn wyżej wskazanych przy opracowywaniu kwestionowanych zapisów planu miejscowego naruszono normę wynikająca z art. 136 ust. 1 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zakazującą używania nieruchomości w innym celu, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, szczególnie w przypadku uprzedniego złożenia przez byłego właściciela wniosku o jej zwrot. Wniosek o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości został złożony przed wszczęciem postępowania w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rataje - Park" w Poznaniu. Rada Miasta Poznania o tym wiedziała, a co więcej, głównym celem podjęcia uchwały w przedmiocie planu było ograniczenie praw poprzednich właścicieli, którzy złożyli wnioski o zwrot nieruchomości. Wynika to wprost z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, Naruszenie art. 136 ust. 2 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - w ocenie skarżącego - polega na zaniechaniu zawiadomienia go o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 136 ust. 2 omawianej ustawy, w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Gdy przystępowano do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rataje - Park" - tej normy nie zrealizowano wobec skarżącego, jako byłego właściciela części terenu objętego planem. Zaskarżona uchwała uniemożliwia też realizację przepisów art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przekreśla bowiem uprawnienie ostatniego właściciela i jego spadkobierców do skutecznego żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy. Zwrot takiej nieruchomości jest przywróceniem stanu prawnego istniejącego przed wywłaszczeniem. Skarżący zarzucił też, że kwestionowana uchwała narusza jedną z podstawowych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego zawartą w art. 1 ust. 2 pkt 7 to jest zasadę uwzględniania prawa własności. Organy gminy przy sporządzaniu projektu planu nie uwzględniły prawnie uzasadnionych roszczeń skarżącego, a także stopnia zaawansowania postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wprowadzenie do aktów prawa miejscowego całkowitych zakazów jakiejkolwiek zabudowy nieruchomości może być działaniem godzącym w istotę wolności zabudowy i stanowić w rzeczywistości formę niezgodnego z prawem wywłaszczenia nieruchomości. Uchwalenie przedmiotowego planu miejscowego, w zakresie dotyczącym przeznaczenia wyżej wymienionych działek na tereny publiczne zieleni urządzonej, stanowi faktyczne ponowne "wywłaszczenie" dokonane jeszcze przed wydaniem decyzji o zwrocie przedmiotowych działek. W konsekwencji - zdaniem skarżącego - organ gminy udzielając bezwzględnego pierwszeństwa interesowi publicznemu, ignorując prawo własności skarżącego, dopuścił się naruszenia wyżej wskazanych przepisów Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Skarżący nie kwestionuje zasadności i popiera co do zasady ideę utworzenia parku na terenie [...]., wskazuje jednak, że park powinien zostać zlokalizowany na tych nieruchomościach należących do Miasta, co do których nie zachodzą przesłanki zwrotu byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom i które nie są objęte postępowaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Dalej skarżący podał, że w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strassburgu podkreśla się, że wyjątki od zasady ochrony prawa własności powinny być interpretowane restrykcyjnie, a państwo winno chronić również ekspektatywę nabycia prawa własności jako rodzaju prawa majątkowego. Ekspektatywa nabycia prawa własności po stronie skarżącego powstała w momencie złożenia wniosku o zwrot, a więc dnia 13 stycznia 2000 r. W końcu skarżący stwierdził, że naruszono wynikające z art. 2 Konstytucji RP, a wyrażone w art. 8 kpa zasady ochrony zaufania obywateli do prawa oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Bezzasadne odwlekanie wydania decyzji chwiejne stanowisko organów administracji stanowi naruszenie interesu strony. Rada Miasta Poznania podejmując kwestionowaną uchwałę "wykorzystała" w sposób świadomy przewlekłe i w sposób oczywisty naruszające interesy skarżącego postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Rada Miasta Poznania wniosła o oddalenie skargi zarzucając, że W. F. nie jest legitymowany do wniesienia skargi, gdyż nie jest właścicielem działek gruntu położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą w przedmiocie planu. Dlatego nie dotyczy go przepis art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto skarga jest przedwczesna i bezzasadna. W myśl art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwrotowi podlega część nieruchomości jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot. Wniosek został złożony w 2000 r., natomiast zaskarżoną uchwałę podjęto w 2006 r. W piśmie z dnia 17 lipca 2008 r. Rada Miasta Poznania wniosła o odrzucenie skargi powołując się na to, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05 (opubl.Dz.U. Nr 59, poz. 369) orzekł o niezgodności z Konstytucją jednego z przepisów, którego naruszenie zarzuca skarżący, to jest przepisu art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę, zawartym w złożonym na rozprawie piśmie z dnia 25 lipca 2008 r., Rada Miasta Poznania rozszerzyła wywody odnośnie niewykazania przez skarżącego istnienia interesu prawnego lub uprawnienia, które zostało naruszone podjęciem przedmiotowej uchwały .Wskazano ,że w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi nie legitymuje stan zagrożenia naruszenia prawem chronionym interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone. Jest to więc istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O naruszeniu interesu prawnego można mówić jedynie wtedy, gdy dojdzie do naruszenia normy prawnej zawartej w przepisie powszechnie obowiązującego prawa i to takiej, która jest źródłem czyjegoś uprawnienia, która wyznacza czyjś status prawny w takim sensie, iż może twierdzić, że w świetle danej normy jakieś zachowanie innych podmiotów względem niego jest mu należne. Tymczasem skarżący upatruje naruszenie interesu prawnego przez sam fakt przyjęcia planu. Kwestionowany plan miejscowy uchwalony został zgodnie z przepisami regulującymi procedurę planistyczną - i z samego faktu dokonania tej czynności nie można wywodzić naruszenia uprawnień podmiotu mającego prawo do nieruchomości objętej takim planem. W momencie uchwalenia planu skarżącemu de facto nie przysługiwało prawo własności. Toczyło się jedynie postępowanie "zwrotne", które jest niezależne od postępowania planistycznego. Fakt prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie zmienia uprawnienia gminy do decydowania o sposobie przeznaczenia i zagospodarowania terenów gminy, czyli tzw. władztwa planistycznego. Przedmiotowe postępowanie planistyczne zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca nie uzależnia możliwości wzięcia udziału w tym postępowaniu od posiadania tytułu prawnego do nieruchomości. Skarżący skorzystał z możliwości udziału w postępowaniu planistycznym przez złożenie uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rataje - Park". Podkreślono też, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy sporządzaniu planów miejscowych dla organów gminy są wiążące ustalenia studium. Dla poprawy jakości życia w mieście przyjęto w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta Poznania (Uchwała nr XXUU/276/III/99 Rady Miasta Poznania z dnia 23 listopada 1999 r.) jako główne cele rozwoju miasta m.in. cele przestrzenne - kształtowanie struktury miasta w sposób zapewniający ciągłość rozwoju i ewolucyjności przekształceń; rewitalizacja i rehabilitacja terenów w celu uzyskania wyższych wartości przestrzeni; podniesienie jakości i atrakcyjności przestrzeni publicznych. W tak ujęte zasady rozwoju Poznania wpisuje się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Rataje - Park" w Poznaniu. Skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe twierdzenia i zarzuty podając, że kwestionowana uchwała narusza również art. 17 pkt 5 cytowanej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 11 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Sporządzona w toku prac planistycznych "Prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rataje - Park" w Poznaniu nie uwzględnia oszacowania kosztów wypłaty odszkodowań i wykupu nieruchomości na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na żądanie byłych właścicieli lub spadkobierców nieruchomości, w stosunku do których toczy się postępowanie o zwrot. Wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości skutkować będzie powstaniem roszczeń o odszkodowanie lub wykup odzyskanych nieruchomości, których koszty poniesie jednostka samorządu terytorialnego. Nie uwzględnienie tych kosztów w prognozie skutków finansowych skarżonego planu spowoduje przyjęcie zaniżonej kwoty kosztów związanych z jego uchwaleniem i realizacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 lipca 2008 r Sygn. akt II SA/PO 98/08. oddalił skargę W. F. argumentując, że skarżący nie może twierdzić, że posiada interes prawny w postępowaniu planistycznym zakończonym podjęciem zaskarżonej uchwały w przedmiocie planu miejscowego, gdyż w chwili rozstrzygania nie był właścicielem żadnej nieruchomości objętej przedmiotowym planem. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 29 grudnia 1999 r. sygn. IV SA 1501/91 (opubl. Lex nr 48196) wskazano, że nie ma w tym postępowaniu interesu prawnego ten, komu przysługuje roszczenie o ustanowienie określonego prawa do gruntu. Roszczenie takie, w tym roszczenie o ustanowienie prawa własności, nie jest bowiem w postępowaniu planistycznym chronione żadnym przepisem prawa materialnego. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że żaden przepis ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a poprzednio ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) nie wymaga odpowiedniego stosowania w trakcie procedury planistycznej powołanego w skardze art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zobowiązującego organ orzekający o zwrocie do zawiadomienia poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców o powzięciu zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Brak legitymacji skarżącego wyłączył, zatem możliwość merytorycznego badania zarzutów wysuwanych przeciwko zaskarżonej uchwale w skardze i w toku postępowania. Na skutek wniesionej przez W. F. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 czerwca 2009 r. (sygn. akt II OSK 1804/08) uchylił zaskarżony wyrok WSA z dnia 25 lipca 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi . Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że zarzut podniesiony w ramach pierwszej podstawy skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, a dotyczącego niewłaściwego zastosowania art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - sprowadza się do wykazania, iż skarżący posiada w tej sprawie prawo do zaskarżenia uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podlega zatem uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę, musi on zatem wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Zauważyć należy, że o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. NSA wskazał, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone (tak np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r. OSK 476/04 - ONSAiWSA 2005 Nr 1 poz. 2). Innymi słowy przymiot strony w postępowaniu planistycznym kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym. Niewątpliwie interes prawny w postępowaniu planistycznym co do zasady ma właściciel nieruchomości położonej na obszarze objętym planem bądź użytkownik wieczysty terenu. U progu zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, oddalającego skargę W. F. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 24 października 2006 r. NR CVI/1217/IV/2006 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rataje -Park", legło stanowisko, że skoro skarżący nie był w czasie trwania procedury planistycznej jak i w chwili wydawania kwestionowanego wyroku właścicielem żadnej nieruchomości objętej przedmiotowym planem, to nie został naruszony tym planem jego interes prawny i uprawnienie, a nabycie roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest chronione w toku tego postępowania planistycznego. Takie generalnie słuszne - kategoryczne stwierdzenie nasuwa jednak w nietypowym (a przy tym niespornym) stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy poważne wątpliwości. Niewątpliwie działki Nr [...].o powierzchni 2.343m² - jak i działka o Nr [...].o powierzchni 16.614 m², o zwrot, których skarżący występował z wnioskiem od dnia 12 stycznia 2000 r., objęte zostały zaskarżoną uchwałą z dnia 24 października 2006 r. o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rataje - Park". Mimo, iż z formalnego punktu widzenia nie orzeczono w chwili trwania procedury planistycznej jak i w momencie przyjmowania w/w prawa miejscowego o zwrocie nieruchomości skarżącemu objętych planem, podobnie jak w chwili wydawania zaskarżonego wyroku, to przesłanki materialno-prawne tej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości istniały już w 2000 r. kiedy to wszczęto i prowadzono postępowanie administracyjne o zwrot wskazanych wyżej wywłaszczonych terenów, co uzasadnia przyjęcie, że skarżący miał interes prawny w momencie uchwalania i wejścia w życie uchwały z dnia 24 października 2006 r. NR CVI/1217/IV/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym zaistniał warunek z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uzasadniający legitymację skargową związaną z naruszeniem interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę . Dlatego też nie zgodzono się z poglądem Sądu I instancji, że interes prawny skarżącego nie został naruszony zaskarżona uchwałą. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że już samo uprawnienie, wynikające z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami do zwrotu nieruchomości zbędnej dla celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu w sytuacji wdrożenia procedury planistycznej dotyczy tego terenu, jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dlatego też w ocenie Sądu kasacyjnego w tych okolicznościach sprawy skarżący miał od samego początku interes prawny naruszony skarżonym planem zagospodarowania przestrzennego. Dalej w uzasadnieniu kasacyjnego wyroku podano, że ochrona własności, a także ochrona przed bezpodstawnym wywłaszczeniem winna być realna. Zaprzeczeniem tej realności jest sytuacja, w której organy gminy w trakcie toczącego się równoległe postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości podejmują wobec nieruchomości objętych tym postępowaniem rozstrzygnięcia w prawie miejscowym przesądzające o sposobie jej wykorzystania, przed rozstrzygnięciem wniosku o zwrot nieruchomości. Nadto NSA stwierdził, że pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego a to wskazanych w kasacji przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czy też ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż przepisy prawa materialnego tak wskazane nie miały zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Natomiast jak trafnie wskazał to Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku do spraw związanych z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem czynienie takiego zarzutu nie znajduje jakiegokolwiek usprawiedliwienia. Pismem z dnia 14 października 2009 r. skarżący podtrzymał wszystkie swoje zarzuty, twierdzenia i wywody zawarte w skardze z dnia 7 grudnia 2007 r. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 24 października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rataje - Park" w Poznaniu (CVI/1217/IV/2006). Nadto skarżący wskazał, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zakończyło się wydaniem przez Starostę Poznańskiego w dniu [...]. stycznia 2009 r. ([...].) decyzji o zwrocie W. F. działek nr [...]. i [...]. Aktualnie skarżący jest właścicielem powyższych dziełek, którego prawo własności zostało ujawnione w księgach wieczystych [...]. i [...].[...].[...]. W piśmie z dnia 21 października 2009 r. Rada Miasta Poznań wniosła o oddalenie skargi podając ,że brak podstaw do twierdzenia aby doszło do naruszenia przepisów Konstytucji w zakresie przepisów dotyczących ochrony własności. Wskazano na art. 6 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym argumentując, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Podkreślono, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają swe źródło w ustawie i są prawnie dopuszczalne. W końcu podano, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie mają zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania przyjętego Uchwałą nr XXII/276/III/99 Rady Miasta Poznania z dnia 23.11.1999 r., a także poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ,który utracił moc z dniem 31.12.2003 r. W planie tym nieruchomość skarżącego znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem II .MA1.zp, który należy odczytywać w ten sposób, że są to tereny parków i zieleni osiedlowej w rejonie o przewadze funkcji osiedli mieszkaniowych wielorodzinnych w strefie pośredniej intensywnego zagospodarowania mieszkaniowego. W studium z 1999 r. sporna nieruchomość znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem II .zp - tereny wyłączone z zabudowy ,preferowane funkcje to parki i zieleń osiedlowa. Wyrażono więc pogląd, że kierunki zagospodarowania terenów, na których znajdują się nieruchomości skarżącego nie zmieniły się od wielu lat i zmierzają do urządzenia na tym terenie zieleni parkowej w celu osiągnięcia koniecznych jakościowych zmian przestrzeni miejskiej . Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący wnosił i wywodził, jak w skardze, nadto podtrzymał zarzut naruszenia art. 136 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie niedoinformowania skarżącego o procesie planistycznym i przeznaczeniu w planie nieruchomości na inny cel aniżeli w procesie wywłaszczeniowym. Nadto wskazał, że powołane działania Miasta dotyczące zapisów Studium z 1999r. nie mają znaczenia w sprawie. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i oświadczył, że zarówno w poprzednim, nieobowiązującym planie, sporny teren przeznaczony był pod zieleń, jak również w Studium uchwalonym w 1999r. teren ten przeznaczony jest pod zieleń i w jego ocenie ustawa o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania, a procedura planistyczna w procesie uchwalania zaskarżonej uchwały była w całości przestrzegana. Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270 ze zm.) sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co oznacza, że sąd ponownie rozpoznający sprawę powinien stosować się do wyjaśnień istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Wobec tego, zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r., Sąd I instancji przyjął, że skarżący W. F. posiada legitymacje skargową związaną z naruszeniem interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 24 października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rataje - Park" w Poznaniu. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny przystąpił do merytorycznej oceny przepisów prawa miejscowego uchwalonych zaskarżoną uchwałą. Dokonując tej oceny w aspekcie art. 101 ust.1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest niezasadna. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwalę do Sądu administracyjnego. Na wstępie stwierdzić należy, że skarżący W. F. wyczerpał tryb zaskarżenia przewidziany w cytowanym wyżej przepisie i wniósł skargę w przewidzianym ustawowo terminie. Równocześnie nie budzi wątpliwości, że zaskarżony plan miejscowy "Rataje - Park w Poznaniu" narusza interes prawny wnoszącego skargę bowiem swym obszarem obejmuje teren będący aktualnie własnością skarżącego i jednocześnie wprowadza ograniczenia w sposobie i zakresie jego wykorzystania. Powyższe uwagi oznaczają, że spełnione zostały przesłanki dopuszczalności skargi. Oceniając zarzuty skargi in meriti w pierwszej kolejności trzeba przypomnieć, że o powodzeniu skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przesądza wykazanie naruszenia przez gminę konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Inaczej rzecz ujmując, naruszenie interesu prawnego skarżącego musi być związane z jednoczesnym naruszeniem przez gminę obiektywnego porządku prawnego, a zwłaszcza przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały nie wykazała naruszenie tym aktem prawa. Ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i należy do zadań własnych gminy (art. 4 i 14 u.p.z.p.). Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje (tzw. władztwo planistyczne) może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad i trybu sporządzania planu. Należy więc na początku stwierdzić, iż przed podjęciem zaskarżonej uchwały została wyczerpana procedura planistyczna określona w art. 15 i następnych u.p.z.p., a plan uchwalony został z poszanowaniem zasad i trybu jego sporządzenia. Ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlega przede wszystkim kwestia dopuszczalności wprowadzenia w kwestionowanym planie miejscowym ograniczeń co do zakresu i sposobu korzystania przez skarżącego W. F. z nieruchomości której jest obecnie właścicielem. Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały w kwestionowanej przez skarżącego części przede wszystkim stwierdzić należy, że jest ona zgodna z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Poznania przyjętego uchwałą nr XXII/276/III/99 z dnia 23.XI.1999 r. Wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest prawem miejscowym, a aktem wewnętrznym, określającym założenia polityki przestrzennej w gminie, to jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Obowiązek zbadania w procesie planistycznym zgodności projektu planu z ustaleniami studium ciąży przy tym tak na organie wykonawczym gminy jak i na radzie gminy (art. 14 ust. 5, 17 pkt 4, 20 ust. 1 u.p.z.p.). Dodać przy tym trzeba, że ustalenia planu miejscowego, będące realizacją zapisów studium nie mogą być skutecznie podważane dopóki nie zostanie stwierdzona niezgodność z prawem ustaleń studium. Obowiązujące w okresie uchwalenia kwestionowanego planu na terenie Poznania Studium, zdefiniowało określenie "usługi w zieleni" jako oznaczające co najmniej 50 % udziału terenów zieleni, zastrzegając, że zieleń musi tworzyć zwarte kompozycje krajobrazowe (str. 205 Studium ). Wreszcie w części graficznej Studium, teren objęty kwestionowanym planem oznaczony został symbolem II zp co oznacza, że przedmiotowy teren wyłączony jest z zabudowy, preferowane funkcje to parki i zieleń osiedlowa, określone także jako "pozostałe treny przyrodniczo cenne". Z przedstawionych wyżej ustaleń Studium wynika zatem, że kierunek polityki przestrzennej dla obszaru objętego kontrolowanym planem miejscowym został jednoznacznie określony w ustaleniach studium. Nie może więc budzić wątpliwości, że plan miejscowy - uwzględniający potrzebę dalszego rozwoju przestrzennego realizuje cel wyznaczony dla tego obszaru w Studium. Najdalej idące zarzuty skargi związane są z szeroko rozumianą ochroną prawa własności. Dotyczą one terenu oznaczonego symbolem ZP, przeznaczonego w planie pod funkcję zieleni urządzonej, ogólnodostępnej - park (§ 3 tekstu planu). Kwestionowany park w części usytuowany został na nieruchomości będącej aktualnie własnością skarżącego w związku z wydaniem decyzji o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości stanowiące dwie działki o numerach [...] i [...], które mają urządzone osobne księgi wieczyste . Utworzenie na obszarze objętym planem miejscowym terenów zieleni, niewątpliwie stanowi realizację polityki przestrzennej Miasta Poznania określonej w Studium, o czym była już mowa wyżej. Miejsce usytuowania omawianego parku Miasto Poznań szerokoargumentowało potrzebą ogólnospołeczną. Tereny zielone w mieście pełnią wiele funkcji a do najważniejszych należą funkcje: sanitarno- higieniczne i biologiczne m.in. wzbogacenie powietrza w tlen i poprawa warunków klimatycznych, stworzenie naturalnych osłon i tłumienie hałasu, wychwytywanie z powietrza znacznej ilości zanieczyszczeń stałych, funkcje plastyczno dekoracyjne, dydaktyczno-wychowawcze i gospodarcze. W Poznaniu ukształtował się system zieleni miejskiej wykorzystujący naturalne ukształtowanie dolin rzecznych [...] i jej dopływów. Obszar objęty planem położony jest między klinem rzeki [...] i klinem [...] Ten lokalny korytarz ekologiczny łączy klin zieleni nad [...] z centrum miasta. Do chwili obecnej z założeń planu zrealizowano Park [...]., Park Oś. [...] i park Oś. [...] oraz pas zieleni urządzonej między ul. [...], a Oś. [...]. Usytuowanie Parku zgodnie z uchwalonym m.p.z.p. utworzy korytarz ekologiczny i będzie miał pełen przebieg, a co za tym idzie będzie obszarem umożliwiającym migrację roślin, zwierząt i grzybów. Obecnie obszar objęty planem stanowi w większości teren wolny od zainwestowania, zajęty przez nieużytki i nieuporządkowany, z zaniedbaną przypadkowo rosnącą zielenią na obrzeżach której znajdują się cztery parkingi. Teren objęty pod kwestionowany m.p.z. p. jest w znacznej części zaniedbany i tylko w nieznacznej części Oś. [...] ul. [...] , ul. [...] i ul. [...] istnieje urządzona zieleń osiedlowa. Z opracowania ekofizjograficznego sporządzonego na potrzeby opracowywanego plany wynika, że zarówno położenie w systemie ekologicznym miasta, rzeźba terenu, budowa geologiczna i warunki glebowe, wody powierzchniowe i podziemne, klimat lokalny, wszystko to sprzyja i uzasadnia, aby teren przeznaczyć w sposób od wielu lat zakładany pod teren zieleni miejskiej urządzonej. Przy tak szerokim, obszernym i pogłębionym zbadaniu omawianego terenu zarzuty skarżącego, że teren zostanie przeznaczony na cel inny niż wynika z wywłaszczenia i w istocie stanowić będzie dla aktualnego właściciela ponowne wywłaszczenie - w ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do uwag skarżącego usytuowania terenu parku z wyłączeniem jego działek wskazać należy, że spowodowałoby to uszczuplenie terenu przeznaczonego dla realizacji celu publicznego i kolidowałoby z założeniami Studium. Uwzględniając powyższe należało odnieść się do zarzutu skargi naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 64 Konstytucji R.P. i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 140 kc poprzez działanie z naruszeniem zasady poszanowania prawa własności skarżącego oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. poprzez nieproporcjonalne ograniczenie praw skarżących. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że własność nie jest prawem absolutnym. Prawo własności doznaje bowiem szeregu ograniczeń dopuszczonych tak przez Konstytucję R.P .jak i art. 1 Protokołu nr 1 do wskazanej wyżej Konwencji jak i art. 140 kc. Konstytucja R.P. w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei według art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanowione tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, zaś ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, a ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie ustawy. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) upoważniła gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 6 ust. 1 tej ustawy ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Oznacza to, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają swe źródło w ustawie, a zatem są prawnie dopuszczalne. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego o naruszeniu kwestionowanym planem zasady proporcjonalności tj. nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę uprawnień skarżącego. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że plan realizuje założenia polityki przestrzennej miasta Poznania przyjęte w Studium, mających wpływ na zagospodarowanie przestrzenne. Za konieczne przy tym uznano wskazanie terenów preferowanych dla urządzenia terenów zielonych w tym Parku dla kilkudziesięciu tysięcy okolicznych mieszkańców. Nie może wiec budzić wątpliwości, że przeznaczenie terenu objętego planem miejscowym pod rozwój Parku wraz z ogólnodostępnymi terenami zieleni urządzonej, jest nie tylko zgodne z ustaleniami Studium, ale nadto dotyczy realizacji istotnego celu publicznego, w tym także poprawy stanu środowiska przyrodniczego. Za racjonalne i przekonujące Sąd uznał argumenty Miasta Poznania dotyczące lokalizacji spornego parku. Reasumując należało stwierdzić, że wprowadzone na obszarze kwestionowanego planu miejscowego ograniczenia w wykonywaniu przez skarżącego prawa własności są proporcjonalne do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej na tym terenie i nie naruszają prawa. Zarzut skarżącego naruszenia art. 17 ust. 5 ustawy o p.z.p. jest nietrafny, ponieważ zgodnie z tym przepisem sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Rataje - Park w Poznaniu. Na str. 9 tego dokumentu są przedstawione prognozowane koszty odszkodowań, wykupu i przeprowadzenia zmian gruntu. Podkreślić jednak należy, że konstruując skargę na podstawie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym skarżący musi wykazać ,że zaskarżona uchwała narusza jego własny prawnie chroniony interes. W ocenie Sądu niezależnie od tego na ile realnie oszacowano koszt wykupu terenów pod realizację Parku skarżący nie może dowodzić, że w ten sposób zostałoby naruszone jego prawo lub uprawnienie. Wreszcie, wbrew wywodom skargi organy Miasta Poznania nie pozbawiły skarżącego możliwości wypowiedzenia się co do projektu plany ponieważ rozpatrywały uwagi zgłoszone przez skarżącego do projektu planu zgodnie z art. 17 pkt 20 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., Natomiast fakt, że uwagi nie zostały uwzględnione, do czego organy samorządu miały pełne prawo nie może uzasadniać tezy skarżącego o pozbawieniu go prawa w procedurze planistycznej. W ocenie Sądu procedura planistyczna regulowana przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została w pełni dochowana, skarżący którego prawo własności w wyniku uchwalenia planu dozna uszczerbku nie wykazał, aby nastąpiło to z naruszeniem obowiązującego prawa materialnego, a więc nie wykazał aby pozytywne przesłanki z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym się spełniły i dlatego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił. /-/ J.Szaniecka /-/ E.Brychcy /-/ A.Łaskarzewska MK