II OSK 146/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1495/09 w sprawie ze skargi R. R. i J. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od R. R. i J. R. solidarnie na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 280 zł (dwieście osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego II OSK 146/10 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 5 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę R. R. i J. R. i uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Katowicach pozwolenia na użytkowanie odcinka autostrady o długości 15,77 km. W dniu 23 kwietnia 2009 r. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie złożyli R. i J. R.. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. odcinka autostrady. Po złożeniu przez strony wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. Zdaniem organu wnioskodawcy nie są stroną w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ powołał art. 59 ust 7 ustawy Prawo budowlane, stanowiącego, że stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W ocenie organu jest to przepis szczególny wobec ogólnej normy zawartej w art. 28 k.p.a. Zatem wobec braku przymiotu strony należało odmówić wnioskodawcom wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli R. i J. R., zarzucając organowi naruszenie art. 28 i art. 157 § 2 k.p.a. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zaakceptował stanowiska organu, iż stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Sąd I instancji wskazał, że art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane dotyczy tylko postępowania zwykłego. Jego zapisów nie można przenosić na postępowanie o stwierdzenie nieważności, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Tymczasem organ nie wykazał, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony, naruszając tym samym przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2009 r. skargę kasacyjną założył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1/ przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w związku z art. 157 § 2 i art. 28 k.p.a., polegające na błędnym stwierdzeniu, że odmawiając wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych, w wyniku niewłaściwego zastosowania art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, organ nie wykazał, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony, 2/ przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, polegającą na nietrafnym uznaniu, że określone tym przepisem ograniczenia podmiotowe dotyczące strony postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie dotyczą wyłącznie postępowania zwykłego, podczas gdy w każdym postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na użytkowanie, a więc również w postępowaniach nadzwyczajnych, stroną może być wyłącznie inwestor. Wskazując na powyższe naruszenia kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwolenie na użytkowanie, pomimo, że są prowadzone w ramach nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, nie zmieniają swego zasadniczego przedmiotu. Brzmienie art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane wskazuje, że ma on zastosowanie do każdego postępowania, którego przedmiotem jest pozwolenie na użytkowanie, tak zwykłego, jak i nadzwyczajnego. W postępowaniach dotyczących pozwolenia na użytkowanie, zwykłych i nadzwyczajnych, badanie interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia, czy podmiot występujący z żądaniem wszczęcia takiego postępowania jest inwestorem. Za taką wykładnią art. 59 ust. 7 prawa budowlanego przemawia także charakter systemowych zmian dokonanych nowelizacją Prawa budowlanego, która wprowadziła ten przepis. Miały one na celu uproszczenie procedur związanych z przebiegiem procesu budowlanego. Zawężenie kręgu podmiotów mających interes prawny w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie wyłącznie do inwestora było wynikiem uznania, że interesy innych podmiotów i ewentualne ich naruszenie w związku z konkretnym procesem budowlanym podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Niewątpliwie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu administracji jest postępowaniem w nowej sprawie. Konsekwencją rozpoznania nowej sprawy jest konieczność ustalenia kręgu stron postępowania, a zatem podmiotów, które wykażą istnienie interesu prawnego, wynikającego z możliwości zastosowania wobec nich normy prawa materialnego. Przyjmuje się, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1999 r., IV SA 2520/98, LEX nr 48669). Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiedzieć się co do jego istnienia bądź nieistnienia bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu. Oczywiście nie zawsze zachodzić musi tożsamość podmiotów występujących w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. Niemniej jednak punktem wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania jest przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie przedmiotem decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, była decyzja o wydaniu pozwolenia na użytkowanie, to należy odnieść się do przepisów, które określały krąg podmiotów mogących występować jako strony tegoż postępowania. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy R. i J. R. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. o pozwoleniu na użytkowanie odcinka autostrady. Kwestię ustalenia stron postępowania w tych sprawach reguluje art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), stanowiący, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Tak więc z kręgu tego zostały wyeliminowane inne podmioty mające interes prawny w prowadzonym postępowaniu. Nie oznacza to oczywiście, że nie mają one możliwości ochrony swoich praw, ale może to odbyć się w ramach innych postępowań administracyjnych (m.in. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę) lub w postępowaniu przed sądami powszechnymi, rozwiązującymi roszczenia negatoryjne i odszkodowawcze. Proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma miejsce, kiedy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. Dyspozycja art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów (por. wyrok NSA z 29 października 2008 r., II OSK 1174/07). W niniejszej sprawie inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie po stwierdzeniu przez właściwe organy wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę. Zatem zastosowanie art. 59 ust. 7, zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym, było w pełni uzasadnione. Nie można też odmówić racji argumentom kasatora, że za zastosowaniem wskazanego przepisu również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przemawia sposób jego sformułowania. Ustawodawca przyjął bowiem, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Zwrot "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie" ma szeroki zakres pojęciowy i należy uznać, że nie jest on tożsamy z wąsko ujętym sformułowaniem "postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie". Zatem "sprawa pozwolenia na użytkowanie" oznacza również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że po dokonaniu takiego ustalenia, obowiązkiem organu było wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. W zasługującym na pełną aprobatę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2008 r., I OSK 449/07, podniesiono, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 k.p.a.) następuje w pierwszej fazie, tj. w fazie, w której bada się jedynie kwestie formalne. Wszczęcie tego postępowania wymaga bowiem uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje m.in. wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie. Taka sytuacja miała w niniejszej sprawie miejsce. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ww. ustawy.