II OSK 341/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 348/09 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru instalacji wolnostojącego nośnika reklamowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 348/09 po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2009 r. nr II-232/09 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru instalacji wolnostojącego nośnika reklamowego, oddalił skargę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent Wrocławia, decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 kpa , wniósł sprzeciw do zgłoszenia Spółki [...] dotyczącego zamiaru instalacji dwóch małogabarytowych wolnostojących nośników reklamowych typu ML, usytuowanych na fundamentach prefabrykowanych przy ul. [...] we Wrocławiu, na działce nr [...], AM -15, obręb Południe. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nieruchomość, której dotyczy zgłoszenie położona jest na terenie objętym uchwałą nr XXXIII/2302/05 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 20 stycznia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. Powstańców Śląskich, ul. Nasypowej, ul. [...] i ul. [...] we Wrocławiu. Przedmiotowa inwestycja narusza ustalenia ww. planu, gdyż w jednostce 1CU nie przewidziano wznoszenia nośników reklamowych. Organ podniósł, iż projektowane tablice reklamowe należy uznać za wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, będące budowlami w rozumieniu art. 3 pk 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu jest budowlą, zatem w przypadku realizacji inwestycji polegającej na wykonaniu nośników reklamowych trwale związanych z gruntem obowiązuje ogólna zasada zawarta w art. 28 ust.1 Prawa budowlanego. Realizacja zamierzenia ujętego we wniosku wymaga więc uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka [...], domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, że realizacja przedmiotowej inwestycji powinna być zgodna z ustaleniami obowiązującego planu zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia Nr XXXIII/2302/05 z dnia 20 stycznia 2005 r. Organ podzielił stanowisko Prezydenta Wrocławia, że planowana realizacja zamierzenia w postaci posadowienia na gruncie tablic reklamowych nie może być zaliczona do żadnej z kategorii usług wymienionych w § 4 ust.1 planu miejscowego oraz, że ustalenia zawarte § 9 uchwały dotyczące terenu oznaczonego symbolem 1.UC nie zawierają zapisów regulujących kwestie instalacji tablic reklamowych. W ocenie Wojewody lokalizacja na wskazanym obszarze tablic reklamowych w związku z tymi zapisami jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania. Zaprojektowane nośniki reklamowe należało, zdaniem organu, uznać za wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe będące budowlą zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, więc ich realizacja wymaga stosownie do art. 28 ust. 1 tej ustawy pozwolenia na budowę. W skardze na powyższą decyzję Spółka [...] podniosła, iż organy obu instancji dokonały rozszerzającej wykładni zapisów planu miejscowego, gdyż z ustaleń planu nie wynika wprost aby został wprowadzony zakaz umieszczania urządzeń reklamowych na terenie oznaczonym symbolem 1UC. Zdaniem Spółki organ odwoławczy dokonał nieprawidłowej wykładni art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, rozszerzając znaczenie pojęcia "trwale związany" z gruntem w sposób niedopuszczalny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę, stwierdził, że dane zawarte w projekcie technicznym tablic objętych zgłoszeniem, w tym ich parametry, wskazują, że inwestor zamierzał wykonać samodzielną konstrukcję przestrzenną, stanowiącą techniczno-użytkową całość, odpowiadającym cechom budowli, o której mowa w art. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane. Do tego rodzaju budowli nie może mieć zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Dla zaliczenia konkretnego obiektu do kategorii obiektów budowlanych zasadnicze znaczenie ma trwale związanie tego obiektu z gruntem. W ocenie Sądu pierwszej instancji przedmiotowe urządzenie reklamowe je posiada, gdyż jego posadowienie jest stabilne i odporne na działanie na działania czynników atmosferycznych, wymagało bowiem według opisu technicznego konstrukcji, wcześniejszego przygotowania nośnika ( słupa stalowego do umocowania na miejscu budowy tablicy reklamowej, posadowionego na podstawie betonowej - podstawie fundamentowej). Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, co w tym konkretnym przypadku, polegało na konieczności zapewnienia słupowi i tablicy reklamowej stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe je przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce, czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru. Sąd Wojewódzki stwierdził, iż akceptuje stanowisko organu odwoławczego, że urządzenia o przedstawionych parametrach i konstrukcji nie mogą korzystać ze zwolnienia, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, odnoszącego się do urządzeń reklamowych o innych cechach niż urządzenie reklamowe wymienione w art. 3 pkt 3 tej ustawy, a jako takie podlegają reżimowi z art. 28 ust. 1. Natomiast Sąd nie podzielił stanowiska organów obu instancji o niezgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikającymi z uchwały Rady Miejskiej Wrocławia Nr XXXIII/2302/05 z dnia 20 stycznia 2005 r., wskazując, iż skoro w § 4 pkt 10 i 11 tej uchwały jako przeznaczenie terenu ( działki [...]) wymienia się domy towarowe, pasaże handlowe, to lokalizacja na takim terenie wolnostojących urządzeń reklamowych nie jest sprzeczna z planem, tym bardziej, że w planie brak jest wyraźnego zakazu wznoszenia tego typu budowli. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że: - podstawą prawną decyzji zwierającej sprzeciw od dokonanego zgłoszenia inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, może być art. 30 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, - w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego oraz uznanie, poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 3 i art. 29 ust.2 pkt 6 Prawa budowlanego, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i w związku z powyższym konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącego uznanie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z urządzeniami reklamowymi trwale związanymi z gruntem, a związku z tym, powstającymi w procesie budowy, a nie instalacji i z tego względu, do ich budowy konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niezgodne z przepisami Prawa budowlanego. Wykładnia zastosowana przez Sąd jest sprzeczna z wykładnią językową, celowością i systemową Prawa budowlanego, a także zakłada, że ustawodawca działa w sposób nieracjonalny i niekonsekwentny. W ocenie skarżącego, celem ustawodawcy nie było uchwalenie przepisów zgodnie z którymi, te same czynności raz są robotami budowlanymi, raz są instalacją, raz wymagają pozwolenia na budowę, raz tylko zgłoszenia. Wykładnia reprezentowana przez Sąd powoduje, że urządzenie reklamowe, przewracające się przy każdym powiewu wiatru, może być ustawione na podstawie zgłoszenia, a urządzenie bezpieczne, stabilne z uwagi na swoją wagę może być wybudowane jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Taki zamiar, w ocenie skarżącego kasacyjnie, należy wykluczyć. Zdaniem autora kasacji zarówno zamiar ustawodawcy, jak i treść przepisów analizowanych w przedmiotowej sprawie jest prosta i jednoznaczna. Do ich zrozumienia wystarczy wykładnia językowa. Rozróżnienie, kiedy potrzebne jest pozwolenie na budowę, a kiedy tylko zgłoszenie wynika z tego, czy mamy do czynienia z budową czy z instalacją. Z budową mamy do czynienia wtedy, kiedy w jej wyniku powstaje budowla – czyli zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem. W pozostałych przypadkach mamy do czynienia z instalacją. O tym czy mamy do czynienia z trwałym związaniem z gruntem nie decyduje waga czy rozmiar urządzenia, ale techniczne połączenie urządzenia z gruntem, powodujące, że urządzenie to przeciwstawia się warunkom atmosferycznym, to techniczne związane urządzenia z gruntem nazywane jest trwałym, gdyż w sytuacji, w której do takiego urządzenia przeciwstawi się siłę nawet niewiele większą od siły grawitacji oddziaływującej na ten obiekt, urządzenie to nie podniesie się lub nie przesunie. Skarżący kasacyjnie na poparcie swoje stanowiska przytoczył obszerne fragmenty wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 931/05 (lex nr 266955) oraz. jak stwierdził, wykazać że wykładnia przepisów dokonana przez Sąd pierwszej instancji nie jest wykładnią bezdyskusyjną i, że Sędziowie Naczelnego Sądu Administracyjnego mieli inny pogląd na wykładnię przepisów Prawa budowlanego niż Sąd Wojewódzki. Kasator wskazał również na dwa wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 931/05 oraz dnia 1 października 2009 r. sygn. akt OSK 1465/08, w których, jego zdaniem, Sąd zwraca uwagą na konieczność zbadania czy w konkretnej sprawie występują prace, które można określić jako roboty budowlane, w wyniku których powstaje obiekt budowlanym czy też prace, które nie posiadają cech robót budowlanych. W ocenie autora kasacji prace polegające na wykonaniu technicznego połączenia urządzenia reklamowego z gruntem, mają charakter robót budowlanych, natomiast pracy wykonywanej przez siłę grawitacji nie można przypisać cech robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 2 pkt 6, art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Wbrew tym zarzutom zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że orzekające organy administracyjne obu instancji prawidłowo przyjęły w oparciu o powołane powyżej przepisy, że planowane do realizacji urządzenie reklamowe wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd Wojewódzki wnikliwie uzasadnił swoje stanowisko odnośnie zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego, które, co wymaga podkreślenia, znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przytoczonym prawidłowo w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku. Rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii będącej przedmiotem niniejszej sprawy nie występują, zaś wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 931/05, którego szerokie fragmenty przytoczył autor kasacji jest wyjątkiem. Przede wszystkim podkreślić należy, iż art. 3 Prawa budowlanego zawiera wiążącą interpretację podanych w nim pojęć prawa budowlanego. Stosownie do art. 3 ust. 3 tej ustawy przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący w budynkiem lub obiektem małej architektury. Do obiektów budowlanych powołany przepis zalicza między innymi wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. W myśl art. 3 ust. 6 tej ustawy przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu . W okolicznościach niniejszej sprawy należy podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, że prawidłowo organ uznał, że zgłoszone do realizacji dwa wolnostojące nośniki reklamowe są obiektami budowlanymi, nie podlegają więc zgłoszeniu w myśl art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, lecz wymagają pozwolenia na budowę zgodnie z art. 30 ust.1 pkt 2 tej ustawy. Z opisu technicznego przedmiotowych dwóch urządzeń reklamowych wynika, każde z nich składa się z prefabrykowanej podstawy żelbetowej, słupa stalowego stanowiącego konstrukcję nośną, ramy wsporczej tablicy i tablicy reklamowe. Są to wolnostojące obiekty o wysokości 5, 3 m i rozpiętości 3,7 m. Posadowienie tych obiektów wymaga wykonania podstaw żelbetowych o wym. 1,6 m x 2, 4 m i ustawienia ich bezpośrednio na gruncie. Inwestor co prawda wskazał, że obiekty te są przestawne i nie są trwale związane z gruntem, to jednak słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że są one obiektami trwale związanymi gruntem, gdyż ich posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych, np. wiatru. Trafnie również zauważył Sąd, iż nazwanie określonych czynności robotami budowlanymi nie oznacza, iż muszą być wykonywane tylko i wyłącznie przy wykorzystaniu materiałów budowlanych, mogą również polegać na składaniu, zespalaniu części zespołów w dalsze zespoły, lub gotowy wyrób, zakładaniu instalacji, czy łączeniu oddzielnych części w jedną całość. W konsekwencji powyższych rozważań nie może budzić wątpliwości, że każdy z tych obu nośników reklamowych jest przestrzenną konstrukcją stanowiącą budowlaną i techniczno-użytkową całość, odpowiadającą cechom budowli w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Nie można również nie przyjąć za Sądem Wojewódzkim, że obiekty objęte zgłoszeniem inwestora posiadają wszelkie cechy budowy w rozumieniu art. 3 pkt 3 tej ustawy. To wszystko prowadzi do wniosku, że na realizację tych obiektów reklamowych wymagane jest pozwolenie na budowę. W świetle powyższego należało stwierdzić, że skarga kasacyjna, sprowadzająca się w istocie do polemiki z prawidłowym rozstrzygnięciem Sądu pierwszej instancji, z uwagi na bezzasadność zgłoszonych w niej zarzutów nie mogła odnieść zamierzonego i dlatego podlegała oddaleniu. Z mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.