II SA/Wr 348/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Izabela Krajewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na decyzję Wojewody z dnia 14 maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru instalacji wolnostojącego nośnika reklamowego oddala skargę Decyzją z dnia 23 lutego 2009r. Nr [...] Prezydent W., działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t. jedn.:Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, wniósł sprzeciw wobec zamiaru instalacji dwóch małogabarytowych wolnostojących nośników reklamowych typu ML usytuowanych na fundamentach prefabrykowanych o wymiarach tablicy reklamowej 3,416m x 2,442 m (wymiary zewnętrzne tablicy reklamowej 3,756 m x 2,782 m) i wysokości całkowitej 5,312 m przy ul. K.[...] we W. (dz. nr [...], AM-15, Obr. P.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezydent W. wyjaśnił m.in., że po przeanalizowaniu zgłoszenia stwierdził, że nieruchomość, której dotyczy przedmiotowe zgłoszenie leży na terenie objętym uchwałą nr XXXIII/2302/05 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 20 stycznia 2005r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. Powstańców Śląskich, ul. Nasypowej, ul. Komandorskiej i ul. Swobodnej we Wrocławiu. Przedmiotowa inwestycja narusza ustalenia w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nośniki reklamowe mają być zlokalizowane w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 1.UC (przeznaczenie podstawowe – usługi centrotwórcze, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1-18 planu miejscowego, oraz usługi uzupełniające – mieszkania funkcyjne na ostatniej kondygnacji). W jednostce tej nie przewidziano możliwości wznoszenia nośników reklamowych. Brak jednoznacznego imiennego zapisu o lokalizacji nośników reklamowych powoduje, że jest ono niezgodne z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga, że projektowane tablice reklamowe uznać należy za wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, będące budowlami zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Ponieważ z art., 3 pkt 6 Prawa budowlanego wynika, że wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu jest budowlą, tak więc w przypadku realizacji inwestycji polegającej na wykonaniu urządzeń reklamowych trwale związanych z gruntem w określonym miejscu obowiązuje ogólna zasada zawarta w art.28 ust. 1 Prawa budowlanego. Realizacja zamierzenia ujętego w przedłożonym wniosku wymaga zatem uzyskania pozwolenia na budowę. Według organu o trwałym powiązaniu z gruntem nie decyduje fakt, czy dana budowla ma fundamenty. Organ I instancji powołując się na wyrok NSA z dnia 11.01.1999 r. , sygn. akt II SA 1617/98 wskazał, że w przypadku, gdy budowlą taką jest tablica reklamowa, a więc obiekt przestrzenny o kilkumetrowej wysokości i szerokości, który musi wytrzymać siłę wiatru oraz innych warunków atmosferycznych, to musi on być w odpowiedni technicznie sposób powiązany trwale z gruntem. Nawet jeśli nie będzie zagłębiony w ziemi. Według treści przedłożonego przez inwestora opracowania "tablice zamierza ustawić się na przestawnych, nietrwale związanych z gruntem, prefabrykowanych, żelbetowych podstawach. Każda tablica będzie zamontowana na skręconym z elementów słupie stalowym". Według organu przedmiotowa inwestycja przewiduje takie powiązanie, poprzez oparcie konstrukcji na podstawie żelbetowej prefabrykowanej, w których osadzonych jest 6 kotew o średnicy 30 mm, co uniemożliwia rozpatrywanie przedmiotowej inwestycji w kategoriach instalowania tablic i urządzeń reklamowych, ponieważ zamiar dotyczy obiektów wolno stojących związanych trwale z gruntem. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik wnioskodawcy wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Pełnomocnik w odwołaniu przywołał kilka wyroków WSA w Warszawie i Krakowie wydanych w okresie 2005 -2008r. na poparcie swojego stanowiska, iż w takiej sprawie wystarczy tylko zgłoszenie inwestycji, nie jest natomiast wymagane pozwolenie na budowę. Na skutek rozpatrzenia odwołania, Wojewoda D. decyzją z dnia 14 maja 2009r. NR [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że realizacja wymienionej inwestycji, z racji jej położenia na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia Nr XXXIII/2302/05 z dnia 20 stycznia 2005r., powinna być zgodna z jego zapisami. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że planowana realizacja zamierzenia w postaci posadowienia na gruncie tablic reklamowych nie może być zaliczona do żadnej z kategorii usług wskazanych w § 4 ust. 1 miejscowego planu, zaś w jego § 9, wśród ustaleń dotyczących ukształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem 1.UC nie ma zapisów, które regulowałyby kwestię instalacji tablic reklamowych. Stąd organ uznał, że lokalizacja na wskazanym obszarze tablic reklamowych jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda D. uznał także, że zaprojektowane nośniki reklamowe należy uznać za wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, będące budowlą zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Realizacja więc inwestycji polegającej na wykonaniu urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem wymaga, zgodnie z art. 28 ust. 1 pozwolenia na budowę. Ponadto nie należy utożsamiać wykonywania robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych (art. 29 ust. 2 pkt 6 ) z budową urządzeń reklamowych wolnostojących (art. 3 pkt 3). Ich budowa nie została zwolniona w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nie jest zatem zasadne twierdzenie, co wynika z opisu technicznego dołączonego do zgłoszenia, że tablice reklamowe nie będą trwale związane z gruntem. W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik A. Sp. z o.o. wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podaje, że nie zgadza się z poglądami Wojewody wyrażonymi w decyzji. Z zapisu planu miejscowego nie wynika, aby został wprowadzony jednoznaczny zakaz umieszczania urządzeń reklamowych na terenie oznaczonym w planie symbolem 1UC. Wskazany przepis planu określa funkcje podstawowe terenu, m.in. domy towarowe, pasaże handlowe. Trudno jest sobie wyobrazić funkcjonowanie domów towarowych, czy pasaży handlowych bez reklamy w tym reklamy zewnętrznej. Z powyższego wynika, że lokalizacja na tym terenie urządzeń reklamowych jest nie tylko nie sprzeczna z planem , ale jest zgodna z przeznaczeniem terenu określonym w tym planie. Dokonana interpretacja planu przez organy obu instancji jest interpretacją rozszerzającą, która formułuje zakaz nieistniejący w miejscowym planie. Interpretacja planu nie może być doprowadzona do absurdu. Zakaz umieszczania urządzeń reklamowych musi wynikać wprost w zapisów planu, nie może być on wywodzony jedynie w drodze wykładni tego planu. Organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego uważa, że brak zapisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zezwalającego na instalowanie urządzeń reklamowych powoduje, że instalowanie tych urządzeń jest niezgodne z postanowieniami m.p.z.p. Skarżący nie zgadza się ponadto z ustaleniami organu odwoławczego, że przedmiotowe urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem. Organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy ustalił, że 12 kotew umieszczonych w prefabrykowanej podstawie służy do trwałego związania urządzenia reklamowego w gruntem. Kotwy te służą do zamontowania na prefabrykowanej podstawie słupa nośnego, na którym umieszczona jest tablica na której umieszczane są reklamy (bilbordy). Podstawa urządzenia reklamowego umieszczona jest wprost na gruncie i przyjęte rozwiązanie techniczne, nie przewiduje żadnego technicznego związania reklamowego z gruntem. Przedmiotowe urządzenie reklamowe w wyniku działania siły grawitacji z uwagi na własny ciężar uniemożliwia przesunięcie się lub przewrócenie pod wpływem czynników atmosferycznych. W dalszej części uzasadnienia skargi pełnomocnik skarżącej spółki przedstawił fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych oraz powołał sygnatury spraw, w których sądy administracyjne przyjmowały, że instalacja urządzenia reklamowego jest dopuszczalna na podstawie zgłoszenia i z tego względu – w ocenie pełnomocnika – niezasadne jest stanowisko organu odwoławczego, że zakres robót określony w zgłoszeniu wykracza poza zakres robót określonych w art. 29 ust.2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Kluczowym zagadnieniem, zdaniem strony skarżącej, czy w przedmiotowej sprawie konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, czy też wystarczy dokonanie zgłoszenia, jest ustalenie czy przy wzniesieniu konkretnego urządzenia reklamowego konieczne jest wykonanie robót budowlanych polegających na budowie, czy też robót budowlanych polegających na instalacji. W przedmiotowej sprawie, zdaniem autora skargi, mamy do czynienia z instalacją urządzenia reklamowego, gdyż urządzenie to nie jest budowane na miejscu lecz montowane z części (przestawnej podstawy żelbetowej, konstrukcji wsporczej i tablicy reklamowej) wykonanych w innym miejscu, a jedynie montowanej w miejscu instalacji urządzenia reklamowego. Przepisy Prawa budowlanego nie pozwalają na stwierdzenie, że o trwałości związania z gruntem decyduje wielkość lub gabaryty urządzenia, a nie techniczny sposób powiązania z gruntem. W niniejszej sprawie organ dokonał nieprawidłowej wykładni przepisu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, rozszerzając znaczenie pojęcia "trwale związany" w sposób niedopuszczalny. Stosowanie wykładni rozszerzające katalog obiektów budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, wbrew woli ustawodawcy jest niedopuszczalne W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako ,,p.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do art. 134 p.p.s.a., nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów, wniosków i wskazanej podstawy prawnej. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził aby decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 wskazanej ustawy, zwłaszcza zaś aby naruszyła przepisy prawa materialnego lub przepisy prawa procesowego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody D., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. wnoszącą sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru zainstalowania dwóch małogabarytowych wolnostojących nośników reklamowych "ML" o wymiarach widocznych plakatu 3,416 m x 2,442 m, wymiary zewnętrzne 3,756 m x 2,782 m. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć wydanych w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, które normuje działalność obejmującą m.in. sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych (art. 1). Z racji problematyki niniejszej sprawy istotne są pojęcia: budowa i obiekt budowlany, których definicje legalne zawierają się w treści przepisu art. 3 wskazanej ustawy. Wynika z niego, że budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6), natomiast obiekt budowlany to budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla, stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury ( art. 3 pkt 1). Z kolei, zgodnie z brzmieniem przepisu art. 3 pkt 3 powołanej ustawy, pod pojęciem budowli rozumieć należy każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury taki jak m.in. wolno stojące, trwale związane z gruntem urządza reklamowe. Istotne też jest, że w art. 28 ust. 1 omawianej regulacji ustawodawca jako zasadę przyjął, że roboty budowlane, jakimi są – zgodnie z art. 3 pkt 7 – działania polegające na budowie, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wymienione przepisy w art. 29-31 ustawy – Prawo budowlane zawierają zamknięty katalog robót budowlanych, w stosunku do których ustawodawca odstąpił od obowiązku posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę, w niektórych przypadkach zastępując go wymogiem zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych, ale jednocześnie uprawniając ten organ do wniesienia w określonych ustawowo warunkach i terminie sprzeciwu w formie decyzji. Wskazanym powyżej złagodzeniem rygorów ustawowych objęte zostały m.in. w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 6 – którego naruszenie przez organy orzekające w postępowaniu jurysdykcyjnym zarzucono w skardze – roboty budowlane polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych, usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Przedstawione powyżej warunki prawne powalają – zdaniem Sądu – stwierdzić, że wykonywanie obiektu budowlanego klasyfikującego jako budowla, którą stanowi wolno stojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe jest takim rodzajem robót budowlanych, które wymaga pozwolenia na budowę. Wobec powołanych wyżej przepisów ustawy Prawo budowlane możemy mówić o dwu rodzajach urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę, bowiem ich budowa nie została wymieniona jako nie wymagająca pozwolenia na budowę w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi ( art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Jednocześnie wskazać należy, że w niniejszej sprawie wielkość przedmiotowych obu urządzeń reklamowych ( tablice o wymiarach zewnętrznych 3,756m x 2,782m, zamontowanych na stalowych słupach - o wysokości całkowitej urządzenia 5,282 m) jak i sposób osadzenia w gruncie ( fundament związany z gruntem w postaci prefabrykowanych, żelbetowych podstaw z betonu B20 Mpa o wymiarach: szer.- 1,6 m, dł.-2.4m, wys. 0,5m) świadczą o tym, że jest to wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, dane zawarte w projekcie technicznym tablic objętych przedmiotowym zgłoszeniem, w tym wskazane wyżej parametry, wskazują, że inwestor zamierzał wykonać samodzielną konstrukcję przestrzenną, stanowiącą techniczno-użytkową całość, odpowiadającą cechom budowli, o której mowa w art. 3 pkt 1 lit.b ustawy Prawo budowlane. Tym samym do tego typu budowli nie może mieć zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Dla zaliczenia konkretnego obiektu do kategorii obiektów budowlanych podstawowe znaczenie ma trwałe związanie tego obiektu z gruntem. Przedmiotowe urządzenie reklamowe niewątpliwie je posiada, albowiem jego posadowienie na gruncie jest stabilne i – jak podkreślił w skardze pełnomocnik strony skarżącej – odporne na działania czynników atmosferycznych. Z opisu technicznego konstrukcji wynika bowiem, że posadowienie przedmiotowego obiektu wymagało wcześniejszego przygotowania określonego nośnika (słupa stalowego, na którym ma zostać na miejscu budowy zamontowana tablica reklamowa, posadowionego na podstawie betonowej - podstawie fundamentowej). Wskazać przy tym należy, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, co w rozpatrywanym przypadku sprowadzało się do konieczności zapewnienia słupowi i tablicy stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce, czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru. Dlatego też nazwanie określonych czynności robotami budowlanymi nie oznacza, że muszą one być, jak to określono w skardze wykonywane na miejscu, tj. wykonywane tylko i wyłącznie przy wykorzystaniu materiałów budowlanych, gdyż roboty budowlane mogą polegać także na składaniu, zespalaniu części zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób, zakładaniu instalacji, czy łączeniu oddzielnych części w jedną całość (por.: wyrok NSA z 20.10.2009r., sygn. II OSK 1702/08-cbois.nsa.gov.pl, wyrok NSA z 10.03.2008r, sygn. II OSK 186/07- LEX nr 468726). Przy czym nie ma przeszkód aby części te lub zespoły, z których obiekt budowlany został zmontowany(wybudowany) w określonym miejscu, mogły być wykonane poza miejscem jego budowy (posadowienia nośnika reklamowego na gruncie – por. wyrok NSA z 13.03.2008, sygn. II OSK 216/07, wyrok WSA z dnia 16.04.2008, sygn. II SA/Sz 773/07 – LEX nr 491993). W ocenie Sądu – akceptującego stanowisko organu odwoławczego urządzenia o przedstawionych parametrach i konstrukcji nie mogą korzystać ze zwolnienia, o którym mowa w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, odnoszącego się do urządzeń reklamowych o innych cechach niż urządzenia reklamowe wymienione w art. 3 pkt 3 tej ustawy, a jako takie podlegają reżimowi art. 28 ust. 1 (por. wyrok WSA z dnia 25.10.2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1410/06, LEX nr 282409). Sąd nie podziela przy tym poglądu organów orzekających w sprawie, co do niezgodności zamierzonej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynikającymi z uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 20 stycznia 2005r. Nr XXXIII/2302/05. Za trafne należy uznać stanowisko strony skarżącej zawarte w skardze, które wskazuje, że wykładnia norm planowych nie może prowadzić do absurdu. Skoro w § 4 pkt 10 i 11 powołanej uchwały jako przeznaczenie przedmiotowego terenu ( działki nr 3/5) wymienia się domy towarowe, pasaże handlowe, to lokalizacja na takim terenie wolno stojących urządzeń reklamowych nie jest sprzeczna z planem, tym bardziej że w planie brak jest wyraźnego zakazu wznoszenia tego typu budowli. W przedstawionych wyżej okolicznościach faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona czynność orzecznicza podjęta została w sposób nie naruszający prawa – zgodnie z art. 151 wskazanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.