II OSK 1702/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 28 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 716/08 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania urządzenia reklamowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w W. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 430 (słownie: czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 716/08 uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2008 r., wydane w sprawie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania urządzenia reklamowego. W punkcie drugim wyroku orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, a w punkcie trzecim zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Warszawie koszty postępowania sądowego. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Prezydent m. st. Warszawy wniósł sprzeciw do zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu na działce nr Ew. 42 obr. 4-10-03 przy ul. [...] w Warszawie nośnika reklamowego. Organ oparł rozstrzygnięcie o art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipiec 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – zwanej dalej również ustawą, twierdząc, że inwestycja objęta zgłoszeniem wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółki z o.o. w Warszawie Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. uchylił decyzję organu niższej instancji i na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy wniósł sprzeciw wobec zamiaru budowy przedmiotowego urządzenia reklamowego. Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji wymagała uchylenia z uwagi na brak spójności między podstawą prawną a uzasadnieniem, bowiem zgodnie z brzmieniem art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy organ wnosi sprzeciw, jeżeli roboty budowlane objęte zgłoszeniem naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Przepis ten nie koresponduje ze stanem faktycznym podanym w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta. Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Jego zdaniem należało wnieść sprzeciw, gdyż wielkość zgłoszonego urządzenia reklamowego oraz jego masa całkowita jak i sposób osadzenia na gruncie świadczą o tym, że jest to wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy. Podał, że postawienie tablicy reklamowej o wymiarach 6 x 3 m, zagłębionej w gruncie żelbetowej stopie fundamentowej o wymiarach 3,6 x 2,5 x 0,8m, konstrukcji stalowej o wysokości około 7,8 m wymaga pozwolenia na budowę. W sprawie nie może mieć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy, który dotyczy instalowania urządzeń reklamowych na istniejących obiektach budowlanych, gdyż pojęcie instalowania nie jest równoznaczne z budowaniem. Dokonując kwalifikacji prawnej czy dany obiekt wymaga pozwolenia na budowę czy jedynie zgłoszenia, powinno brać się pod uwagę art. 5 ustawy, w świetle którego nie jest obojętna wielkość oraz cechy konstrukcyjne urządzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Spółka z o.o. w Warszawie wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Spółka zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz przepisów postępowania, tj. art. 136 i art. 138 oraz art. 107 § 3 w zw. z art.7 k.p.a., poprzez nie dokonanie przez organ odwoławczy rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji wskazał, że obie decyzje wydane w sprawie naruszają art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. W art. 28 ustawy wyrażona jest zasada, zgodnie z którą budowę można rozpocząć jedynie po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Wyjątek stanowią tu przepisy art. 29 - 31 ustawy, na mocy których możliwe jest wykonywanie obiektów budowlanych lub robót budowlanych na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania inwestycji. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga m.in. wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Wykonywanie robót, określonych w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy obciążone zostało obowiązkiem zgłoszenia, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji instalacja tablic i urządzeń reklamowych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Z treści przywołanych przepisów wynika, że ustawodawca nie uzależnił wyjątku wyrażonego w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy od zasady obowiązku posiadania pozwolenia na budowę, ani od wielkości tablic i urządzeń reklamowych, ani też od tego, czy są to tablice lub urządzenia wkopane w ziemię, czy też są to tablice lub urządzenia reklamowe ustawione na konstrukcji naziemnej. Pogląd taki jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1311/04, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 223/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 88/08). W tym kontekście wadliwe było stanowisko prezentowane przez organy obu instancji, zgodnie z którym wielkość nośnika reklamowego, jego masa całkowita oraz sposób jego osadzenia w gruncie powoduje, iż nie powinien mieć zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy. Sąd wskazał dodatkowo, że jeżeli ze względu na takie okoliczności jak np. wielkość urządzenia reklamowego jego masę całkowitą, właściwy organ uzna, iż realizacja inwestycji może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, może on - działając na podstawie art. 30 ust. 7 ustawy - nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie obiektu lub robót budowlanych, objętych obowiązkiem zgłoszenia. Uprawnienie to ma charakter uznaniowy, zatem wymaga szczegółowego uzasadnienia przez organ podstaw do nałożenia obowiązku. Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Wojewoda Mazowiecki, reprezentowany przez radcę prawnego Sebastiana Mroza, zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi. Jednocześnie wniósł o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Postulował również rozważenie możliwości zwrócenia się w trybie art. 187 p.p.s.a. o rozstrzygniecie zagadnienia prawnego przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił wyrokowi: 1) naruszanie prawa materialnego, tj.: - art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez jego błędną wykładnię, przyjmującą, że do wszystkich tablic reklamowych należy go stosować, bez względu na ich wymiary i sposób posadowienia w gruncie; - art. 3 pkt 1, pkt 3, pkt 6 i pkt 7 ustawy poprzez jego błędną wykładnię, uznającą budowę budowli, jaką jest wolnostojąca tablica reklamowa, za wykonywanie robót budowlanych polegających jedynie na "instalacji" budowli; - art. 30 ust. 7 ustawy poprzez nałożenie na organy obowiązku "udowodnienia" istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, jako przesłanki jego zastosowania, zamiast "uprawdopodobnienia" takiego stanu; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy bez oparcia się na całości akt sprawy, a wyłącznie na treści decyzji będących przedmiotem skargi; - naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazówek nie mających pokrycia w materiale dowodowym, a tym samym sprzecznych z ustaleniami organów. W ocenie skarżącego organu interpretacja Sądu jest niezgodna z literalnym brzmieniem przepisów ustawy – Prawo budowlane jak również z powszechnym rozumieniem terminu "instalacja". Stoi też w sprzeczności z wykładnią funkcjonalną art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy. Należy przyjąć, że funkcją tego przepisu jest zwolnienie z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę jedynie takich urządzeń reklamowych, które mogą być instalowane na istniejących obiektach (nie są wolnostojące), bądź są nietrwale związane z gruntem - przemawia za tym pozostawienie w art. 3 pkt 3 ustawy opisu wolno stojącego urządzenia reklamowego, jako budowli. Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że bez względu na rodzaj, wielkość i zakres skomplikowania robót budowlanych związanych z "instalacją" urządzenia reklamowego organ właściwy do rozpatrzenia sprawy, winien traktować te roboty jako instalację, o której mowa wart. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy. Trudno zgodzić się z poglądem, iż budowa każdego urządzenia reklamowego, nawet 10 czy 20 metrowego masztu trwale związanego z gruntem i montaż na nim reklamy o znacznych wymiarach jest zawsze instalacją. Względy bezpieczeństwa, a co za tym idzie wykładnia celowościowa, przemawiają za tym, aby w tego rodzaju sprawach uwzględniać parametry obiektu, jako przesłanki wyboru trybu postępowania. Opis i cechy charakterystyczne budowli w sprawie wskazują jednoznacznie, że jest to budowla wskazana w art. 3 pkt 3 ustawy, a więc nie zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd naruszył też przepis art. 30 ust. 7 ustawy, pośrednio nakazując organowi udowodnienie wystąpienia niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jako przesłanki nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis ten jest oparty na uznaniu administracyjnym, a ponadto obowiązek ten jest nakładany wtedy, gdy realizacja robót może spowodować zagrożenie dla ludzi i mienia - a więc co do zasady organ nie musi udowadniać w postępowaniu administracyjnym wystąpienia zagrożenia. Wystarczy, że organ wskaże na możliwość potencjalnego wystąpienia zagrożenia kierując się wiedzą swoich służb, praktyką, doświadczeniem oraz zasadą, że fakty powszechnie znane bądź oczywiste nie wymagają udowodnienia. Do takich powszechnie znanych i bezwzględnie oczywistych faktów należy zaliczyć konstatację, iż tablice reklamowe o dużych rozmiarach w razie niekorzystnych warunków atmosferycznych mogą bezsprzecznie stanowić niebezpieczeństwo dla otoczenia. Przeprowadzenie dowodu na tę okoliczność jest zbędne. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił również całości akt sprawy, o czym świadczy uznanie, że wykonywanie prac budowlanych określonych w zgłoszeniu można uznać za instalację czegokolwiek, a w szczególności urządzenia reklamowego. Przyjęcie poglądu, że wszystkie tablice i inne urządzenia reklamowe podlegają jedynie procedurze zgłoszeniowej jest niezgodne z przepisami ustawy – Prawo budowlane i pomija konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ludziom oraz mieniu znajdującemu się w otoczeniu nośnika reklamowego. Na poparcie swoich tez Wojewoda powołał się także na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. wyrok NSA z dnia 25 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 754/06 i II OSK 1509/06, z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt OSK 931/05, z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 923/05, z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 186/07 oraz z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 680/07. Rozbieżności wynikające z orzecznictwa powoływanego przez skarżący organ i Sąd pierwszej instancji uzasadniają rozważenie możliwości przekazania zagadnienia prawego do rozstrzygnięcia rozszerzonemu składowi Naczelnego Sadu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie, podzielając poglądy Sądu pierwszej instancji. Ponadto wskazała, że w zakresie zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych skarga kasacyjna zawiera wadę formalną w postaci braku uzasadnienia przytoczonej podstawy prawnej. W ocenie spółki Wojewoda nie wskazał konkretnego zagadnienia prawnego, które budzi poważne wątpliwości prawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną uznać należy za uzasadnioną. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania określoną przesłankami z art. 183 § 2 p.p.s.a., której nie stwierdzono w niniejszej sprawie. Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 1, 3, 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W świetle powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy Prawo budowlane możemy mówić o co najmniej dwu rodzajach urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę, bowiem ich budowa nie została wymieniona jako nie wymagająca pozwolenia na budowę w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Wielkość przedmiotowego urządzenia reklamowego (tablica reklamowa o wymiarach 6 x 3 m, konstrukcja stalowa o wysokości 7,8 m) jak i sposób osadzenia w gruncie (fundament trwale związany z gruntem o wymiarach 3,6x2,5x0,8 m) świadczą o tym, że jest to wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Tym samym do tego typu budowli nie może mieć zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Dla zaliczenia konkretnego obiektu do kategorii obiektów budowlanych podstawowe znaczenie ma trwałe związanie tego obiektu z gruntem. Przedmiotowe urządzenie reklamowe niewątpliwie je posiada, albowiem jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych, np. wiatru. Nazwanie określonych czynności robotami budowlanymi nie oznacza, iż muszą być wykonywane tylko i wyłącznie przy wykorzystaniu materiałów budowlanych, albowiem mogą polegać także na składaniu, zespalaniu części zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób, zakładaniu instalacji, czy łączeniu oddzielnych części w jedną całość. Posadowienie wolno stojącej reklamy na gruncie, zważywszy na jej ciężar i wymiary, dokonywane jest z wykorzystaniem urządzeń budowlanych i stanowi roboty budowlane. Wskazane cechy konstrukcyjne oraz wielkość pozwalają zatem uznać ten obiekt jako konstrukcję przestrzenną stanowiącą budowlaną i techniczno-użytkową całość, co odpowiada zatem ogólnym cechom budowli, o jakich mowa w art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Prawidłowo zatem przyjęły organy administracji, iż jest to budowla w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem. Z opisu technicznego konstrukcji wynika bowiem, iż posadowienie przedmiotowego obiektu wymagało przygotowania określonego nośnika (słupa posadowionego na stopie fundamentowej) i wiązało się z koniecznością zadziałania w określony sposób na istniejący w miejscu jego ustawienia grunt, aby zapewnić wystarczająco stabilną podstawę dla słupa z tablicą. Wskazać w tym miejscu należy, iż dla przyjęcia trwałego związania z gruntem istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, co w rozpoznawanym przypadku sprowadzało się do konieczności zapewnienia słupowi i tablicy stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 1999 r. w sprawie sygn. akt II SA 1617/98, Lex Nr 46756 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 383/04, Lex Nr 169390). W konsekwencji powyższych rozważań, nie można przyjąć, iż przedmiotowy obiekt nie jest budowlą w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem, o jakim mowa w przepisie art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 Prawa budowlanego. Zwarty układ konstrukcyjny, który tworzą stopa żelbetowa, słup oraz tablica stanowią służącą jednemu celowi, techniczno-użytkową całość stabilnie zamocowaną w gruncie. Stanowisko, iż urządzenie reklamowe w postaci wolno stojącego nośnika reklam jest budowlą jest podzielane przez orzecznictwo (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2000 r. w sprawie sygn. akt II SA/Po 1799/99, niepubl.) Uznać zatem należy, iż zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest niezasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego uznać należy, iż jest on pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji nałożył na organy obowiązek "udowodnienia" istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia zamiast "uprawdopodobnienia" takiego stanu. Rozważania Sądu w tym zakresie odnoszą się do uzasadnienia przez organ przyczyn zastosowania niniejszego przepisu, co nie jest tożsame z nałożeniem obowiązku "udowodnienia" istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.