II OSK 186/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Bożena Walentynowicz /spr./ Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Sp. z o. o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt II SA/Po 404/06 w sprawie ze skargi "[...]" Sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt II SA/Po 404/06, oddalił skargę "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody W. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Starosta P. decyzją z dnia [...], na podstawie art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na posadowieniu nośnika reklamowego – przestawnej tablicy reklamowej przy ul. [...] w K. W., na działce nr [...], dokonanego przez inwestora "[...]" Sp. z o.o. W uzasadnieniu podano, że zgłoszenie dotyczyło tablicy reklamowej o wymiarach 5,04 m x 2,38 m, niezwiązanej z gruntem, na obciążnikach betonowych, nieoświetlonej, przestawnej. Jest to konstrukcja przestrzenna o znacznych wymiarach, wolnostojąca i musi stawiać czoło parciu wiatrów oraz innych warunków atmosferycznych, tym samym musi być w odpowiedni sposób technicznie powiązana trwale z gruntem. Jest to obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b/ i pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Obiekt taki, zdaniem organu, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ustawy. Organ zaznaczył, że wyjątek przewidziany w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy odnosi się wyłącznie do tablic i urządzeń reklamowych wykonywanych na istniejących obiektach budowlanych. Wojewoda W. decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania inwestora, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wolnostojące urządzenie reklamowe jest tymczasowym obiektem budowlanym, którego budowa, przy braku spełnienia przesłanek z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, wymaga pozwolenia na budowę. Aby zastosować zwolnienie z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy w zgłoszeniu robót budowlanych należy zadeklarować termin przewidzianej rozbiórki lub przeniesienia tymczasowego obiektu budowlanego w inne miejsce w czasie krótszym niż 120 dni. Organ odwoławczy stwierdził, że w zgłoszeniu takiej deklaracji nie ma. W sprawie nie ma także zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy. Instalowanie tablic może nastąpić na istniejącym budynku, budowli, parkanie, maszcie, a zatem na nośniku. Nie można odnosić terminu "instalacja" do budowania obiektu budowlanego. Operacja posadowienia urządzenia na terenie jest budową, a nie instalacją. Wprawdzie nośnik reklam nietrwale związany z gruntem montuje się na prefabrykowanym fundamencie, ale ten fundament trzeba wykonać na mokro, przywieźć i wykonać prace niwelacyjne w celu jego osadzenia, układa się podsypki. Organ w konsekwencji uznał, że nie jest to więc montaż, tylko budowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę Spółki "[...]" stwierdził, że nie jest ona zasadna. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgłoszony przez skarżącego obiekt budowlany nazwany tablicą reklamową jest w istocie wolnostojącym nośnikiem reklamowym – stanowiskiem reklamowym przeznaczonym do ekspozycji plansz reklamowych. Nośnik ten składa się z tablicy reklamowej (którą stanowią blaszane panele usztywnione żebrami stalowymi) o wymiarach 5,04 m x 2,38 m, nośnej konstrukcji stalowej składającej się ze słupów nośnych, belek wsporczych i uchwytów jarzmowych, a także dwóch stalowych stelaży podporowych obciążonych betonowymi krawężnikami – pełniących funkcje fundamentu – o wymiarach 2,64 m x 1,06 m x 0,41 m każdy. Cały obiekt ma mieć wysokość 4,5 m i rozpiętość 5 m. Każdy z fundamentów (stelaży podporowych obciążonych betonowymi krawężnikami) ma według projektu dołączonego do zgłoszenia powierzchnię 2,7 m2. Według treści zgłoszenia nośnik jest "przestawny". W przedmiotowej sprawie fundament nośnika ma znajdować się na powierzchni gruntu. Tak więc klasyczne fundamentowanie zastąpione zostało fundamentowaniem powierzchniowym przy pomocy docisku do gruntu jego stelaży podporowych obciążonych betonowymi krawężnikami będących podstawą obiektu. Sąd uznał, że przedmiotowy nośnik reklamowy jest konstrukcją wolnostojącą, w pełni samodzielną, niepowiązaną technicznie z innym obiektem budowlanym, zaś jego realizacja w określonym miejscu posiada wszelkie cechy budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Przypomnieć należy, iż według definicji ustawowej budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Sąd uznał, że budowa wolnostojącego, samodzielnego nośnika reklamowego (wykonywanie w określonym miejscu obiektu budowlanego) nie może być więc jednocześnie jego "instalowaniem" i nie korzysta ze zwolnienia przewidzianego w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy. Jednocześnie projektowany nośnik reklamowy ze swej istoty przeznaczony jest do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki. Jest on więc tymczasowym obiektem budowlanym z art. 3 pkt 5 ustawy. Sąd wskazał, że zwolnienie z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem jak wskazano wyżej projektowany nośnik uznać należy za trwale związany z gruntem. Sąd podkreślił także, iż skarżący ani w toku postępowania administracyjnego, ani w odwołaniu, ani w skardze do Sądu nie twierdził, że obiekt miałby pozostać w miejscu wskazanej lokalizacji krócej niż 120 dni. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka "[...]", reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to: – błędne zastosowanie przepisu art. 3 pkt. 6 ustawy Prawo budowlane oraz błędne niezastosowanie przepisu art. 3 pkt 7 powołanej ustawy, – błędne zastosowanie przepisu art. 28 ust 1 ustawy Prawo budowlane oraz błędne niezastosowanie przepisu art. 29 ust 2 pkt 6 powołanej ustawy, – błędne zastosowanie przepisu art. 30 ust 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przedmiotowa tablica reklamowa, jak to w bezsporny sposób wynika z projektu, złożonego do akt sprawy wraz ze zgłoszeniem zamiaru wykonywania prac budowlanych jest bowiem wykonywana wcześniej, natomiast na miejscu jej posadowienia ma miejsce jedynie jej montaż. Skarżący uznał zatem, że montaż przedmiotowej tablicy budowlanej jako szereg czynności polegających na zestawieniu tablicy z gotowych elementów, nie stanowi wykonania obiektu budowlanego, a tym samym nie stanowi budowy. Także z brzmienia przepisu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego wprost wynika, iż montaż obiektu budowlanego jest pewną formą robót budowlanych, nie będącą budową. Bezspornym w ocenie strony jest, iż tego rodzaju konstrukcja nie stanowi zagłębienia w grunt ani też innego rodzaju powiązania obiektu z gruntem. Wobec zatem całkowitego braku powiązania tablicy reklamowej z gruntem brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż jest ona z tym gruntem trwale związana. W skardze kasacyjnej podnosi się, iż "instalowanie tablic reklamowych" należy zatem rozumieć jako szereg czynności montażowych prowadzących do wykonania i umieszczenia urządzenia reklamowego w określonym miejscu, przy czym brak jest podstaw do przyjęcia, iż czynności takie mogą odbywać się wyłącznie w związku z istniejącym już obiektem. Przepis art. 29 ust 2 pkt 6 Prawa budowlanego – na co skarżący zwracał uwagę w skardze – nie uzależnia bowiem zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę od faktu związania instalowanych tablic reklamowych z istniejącym uprzednio obiektem budowlanym. Wniosek taki nie wynika z redakcji przedmiotowego przepisu, brak jest także podstaw do wywodzenia go z innych przepisów Prawa budowlanego czy też z potocznego rozumienia słowa "instalowanie". Zdaniem skarżącego zatem, racjonalna wykładnia przepisów art. 29 i art. 30 przemawia za następującą interpretacją – "instalowanie tablic reklamowych", o którym mowa w przepisie art. 29 ust. 2 pkt. 6 Prawa budowlanego, obejmuje wszelkie tablice reklamowe, także niezwiązane z istniejącymi uprzednio obiektami. Ponadto skarżący podkreślił, iż błędne zastosowanie przez Sąd w niniejszej sprawie przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego było także skutkiem niezasadnego zastosowania przepisu art. 3 pkt 6 ustawy. Zdaniem strony zwolnienie zawarte w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 6 nie może znaleźć zastosowania do budowy jakiegokolwiek obiektu budowlanego. Biorąc zaś pod uwagę fakt, iż prace budowlane prowadzone przez skarżącego, w jego ocenie, należy uznać za roboty budowlane niestanowiące budowy, brak jest przesłanek do niezastosowania w niniejszym przepisie powołanego zwolnienia. Sąd zatem dopuścił się błędnego zastosowania przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w stanie faktycznym, w którym zastosowanie winien znaleźć przepis art. 29 ust 2 pkt. 6 tejże ustawy. Wobec jednakże faktu, iż w niniejszej sprawie prace budowlane prowadzone przez skarżącego korzystały ze zwolnienia zawartego w przepisie art. 29 ust 2 pkt. 6 Prawa budowlanego, brak było podstaw do wniesienia przez Starostę P. sprzeciwu od zamiaru wykonania tych robót. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przedmiotowa skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zgłoszone zarzuty w skardze wiążą ten Sąd. Stanowi to przeciwieństwo do rozpoznawania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który w myśl art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Stawia to wymóg by Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę całościowo badając zgodność rozstrzygnięcia zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Wbrew zarzutom niniejszej skargi kasacyjnej podnoszącej naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne zastosowanie, a to: art. 3 pkt 6 prawa budowlanego, art. 28 ust. 1 prawa budowlanego i art. 30 ust. 6 pkt 1 prawa budowlanego, stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie podzielił stanowisko organów wydających zaskarżoną decyzję w oparciu o powołane przepisy prawa budowlanego. Sąd ten nie podzielając zarzutów skargi, szeroko uzasadnił swą ocenę, co do zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego. Ocena ta znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo przytoczonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Niniejsza skarga kasacyjna sprowadza się do polemiki z trafnym stanowiskiem ocennym Sądu pierwszej instancji. W tym miejscu należy podnieść, że art. 3 pkt 3 prawa budowlanego do "budowli" zalicza między innymi wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. W pkt 6 art. 3 zaś stanowi, że pod pojęciem "budowy" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Budowa to również wg art. 3 pkt 7 prawa budowlanego roboty budowlane. Art. 3 ustawy Prawo budowlane zawiera wiążącą interpretację podanych w nim pojęć prawa budowlanego. W sprawie niniejszej rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była ocena czy zgłoszenie przez stronę skarżącą posadowienia tablicy reklamowej na gruncie w miejscowości K. W. podlegało rzeczywiście tylko zgłoszeniu w myśl art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego, czy też wymagało pozwolenia na budowę jak to uznał organ zgłaszający sprzeciw. Nie może budzić wątpliwości poprawność kwalifikacji dokonanej przez Sąd i podzielającej stanowisko organu, że strona skarżąca zgłosiła do realizacji obiekt budowlany, będący wolnostojącym nośnikiem reklamowym, stanowiącym obiekt przeznaczony do ekspozycji plansz reklamowych. Obiekt ten składa się z tablicy reklamowej, nośnej konstrukcji stalowej w postaci słupów, belek wspornych i uchwytów jarzmowych oraz dwóch stalowych stelaży podporowych obciążonych betonowymi krawężnikami. Według wskazanych wymiarów obiekt ten ma 4,5 m wysokości 5 m rozpiętości. Choć inwestor podał, że jest to obiekt przestawny, słusznie zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji uznał, że jest to obiekt z fundamentowaniem powierzchniowym (vide instrukcja montażu). Realizacja tego nośnika reklamowego, który jest konstrukcją wolnostojącą w określonym miejscu na gruncie posiada wszelkie cechy budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 prawa budowlanego. Robót tych nie można, jak zasadnie uznał Sąd I instancji, uznać za instalowanie tablic lub urządzeń reklamowych przewidzianych art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego. Dlatego przepis ten nie mógł mieć zastosowania w niniejszym stanie faktycznym. Słuszna jest ocena zarówno organu jak i Sądu, że realizacja tej budowli bezpośrednio na gruncie wymaga pozwolenia na budowę. Stanowisko takie zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2006 r. II OSK 923/05, ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2000 r. II SA/Po 1799/99 (niepubl.). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela pogląd wyrażony we wskazanych orzeczeniach, a znajdujący zastosowanie do stanu faktycznego w sprawie niniejszej, który sprowadza się do uznania, że sporny obiekt zgłoszony przez inwestora jest konstrukcją przestrzenną, stanowiącą budowlaną i techniczno użytkową całość. Jest to inaczej mówić budowla w postaci wolnostojącego urządzenia reklamowego zrealizowanego na gruncie. Sposób umocowania na gruncie poprzez zastosowanie betonowych krawężników pełniących funkcje fundamentu pozwala na uznanie obiektu tego jako trwale związanego z gruntem. W myśl zatem art. 3 pkt 3 prawa budowlanego na realizację tego obiektu reklamowego wymagane jest pozwolenie na budowę. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, iż nie są uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej. Prawidłowe rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji i bezzasadność zgłoszonych zarzutów skargi kasacyjnej powodują jej oddalenie. Z mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.