II SA/Bk 452/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Protokolant Katarzyna Luto-Kojło, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego A. W. kwotę 500 zł. ( słownie pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 127 § 2 kpa, art. 52 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 3 – 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), uchyliło decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu garaży "blaszaków" na działce nr geod. 1639 w B. przy ul. D. [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wystąpił J. C. Organ I instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, po raz kolejny odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Jako przyczynę takiego rozstrzygnięcia wskazano niespełnienie wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. brak zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji oraz sprzeczność planowanej inwestycji z istniejącą na tym terenie funkcją mieszkaniową, stanowiącą w granicach analizowanego obszaru, enklawę zabudowy mieszkaniowej. Organ wskazał, że w wyniku dokonanej analizy obszaru, wyznaczonego w odległości 60 m od granic wnioskowanej działki stwierdzono funkcjonowanie zwartej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – budynki wolnostojące, w zabudowie bliźniaczej i w zabudowie szeregowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej – w kwartale ograniczonym ulicami: H. K., S. i D. Zabudowa ta stanowi jednorodny układ urbanistyczny i tworzy kompozycję przestrzenną o ukształtowanej i czystej formie. Ponad 90% budynków na tym obszarze stanowią budynki mieszkalne jednorodzinne parterowe z poddaszami użytkowymi oraz garażami w bryle budynku. Jedynie na trzech działkach z czterdziestu działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi występują pojedyncze, wolnostojące budynki gospodarcze, uzupełniające podstawową funkcję analizowanego obszaru. Wszystkie one są usytuowane na tyłach działek, w strefie zapleczowej. Zdecydowana większość działek jest już zainwestowana i tworzy jednolitą urbanistycznie całość. Organ podniósł, że kontynuacji funkcji dla inwestycji określonej we wniosku inwestora nie może stanowić znajdujący się zespół garaży blaszaków na działce nr 1646 i 1648. Garaże blaszaki z działki nr 1646 zostały w maju 2008 r. przeniesione w inne miejsce i na działkę tę wydano decyzję o warunkach zabudowy na budowę trzech budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej z garażami wbudowanymi. W przypadku działki 1648 ustalono, że znajdujące się na niej garaże postawiono nielegalnie w ramach samowoli budowlanej. Nadto organ podniósł, że powstająca nowa zabudowa w sąsiedztwie działki zabudowanej powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Zdaniem organu zespół garaży nie ma charakteru służącego zaspokajaniu podstawowych potrzeb mieszkańców i nie da się w praktyce pogodzić z podstawową funkcją mieszkalno – wypoczynkową i sypialnianą osiedla zabudowy mieszkaniowej. W konkluzji organ stwierdził, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego polegającego na wprowadzeniu nowej funkcji pod postacią zespołu garaży do wnętrza osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zdecydowanie zakłóciłaby zasady ładu przestrzennego okolic ul. D., doprowadzając do zachwiania proporcji w zagospodarowaniu terenu w wiodącym jego dotychczasowym przeznaczeniu - funkcji mieszkaniowej i zakłóciłaby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Odwołanie od decyzji wniósł inwestor J. C. kwestionując jej zasadność. Zdaniem skarżącego nie można zgodzić się z rozumowaniem organu, że zespół garaży nie służy zaspokajaniu podstawowych potrzeb mieszkańców, gdyż z definicji zabudowy mieszkaniowej wynika, iż jest to zabudowa przewidująca budowę budynków mieszkalnych wolnostojących, bliźniaczych i w zabudowie szeregowej wraz z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi i garażowymi. Natomiast garaże "blaszaki" służą zaspokajaniu potrzeb mieszkańców zlokalizowanych obok bloków mieszkalnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło kwestionowaną decyzję i wskazało, że odnośnie funkcji zamierzonej inwestycji nie można mieć wątpliwości, że mieści się ona w ramach ogólnie pojętej funkcji mieszkaniowej, a więc odpowiada kryteriom przewidzianym w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co do drugiego kryterium wynikającego z tego przepisu dotyczącego tego, aby sąsiednia zabudowa pozwalała na określenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu podniesiono, że organ nie jest związany wnioskiem inwestora. Nie należy zatem ściśle trzymać się określonej we wniosku liczby garaży, ani też ich planowanych gabarytów. Zdaniem organu odwoławczego o tym jaka będzie ich ilość oraz ich gabaryty zadecyduje dokonana analiza okolicznej zabudowy. Nie musi to być jednak zabudowa typowo garażowa, jak to wynika z uzasadnienia decyzji organu l instancji, ale także zabudowa inna pozwalająca na określenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zharmonizowania jej z otoczeniem. Składając wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla danej inwestycji inwestor nie może przewidzieć jak ukształtują się warunki do jej realizacji wskazane w decyzji organu. Z tych warunków będzie dopiero wynikać, w jakim zakresie planowana zabudowa będzie możliwa. W świetle powyższego wskazano, że rozpoznając ponownie sprawę organ l instancji powinien określić warunki zabudowy dla zespołu garaży dla samochodów osobowych biorąc pod uwagę wyniki przeprowadzonej analizy sąsiedniej zabudowy. Końcowo podniesiono, że użyte we wniosku pojęcie "garaż blaszak" nie jest zdefiniowane w przepisach prawa, stąd też należy przyjąć, że chodzi tu o rodzaj użytego materiału do budowy obiektu. Powyższą decyzję do sądu administracyjnego zaskarżył A. W. – właściciel sąsiedniej działki i zarzucił naruszenie : - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3, § 7, § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 9, 11, 77 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz art. 107 kpa poprzez nieprawidłowe sformułowanie uzasadnienia decyzji. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie generalnie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana, jako decyzja kasacyjna, z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwag przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji powinien określić warunki zabudowy dla zespołu garaży dla samochodów osobowych, biorąc pod uwagę wyniki przeprowadzonej analizy sąsiedniej zabudowy. Organ odwoławczy zaprezentował stanowisko, że organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nie jest związany wnioskiem inwestora. Nie należy zatem ściśle trzymać się określonej we wniosku liczby garaży, ani też ich planowanych gabarytów; o tym jaka będzie ich ilość oraz ich gabaryty zadecyduje dokonana analiza okolicznej zabudowy. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie podziela stanowiska prezentowanego przez organ odwoławczy. Zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych, organ orzekający o warunkach zabudowy jest zawsze związany wnioskiem inwestora i nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy (teza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19.12.2005 r. , II SA/Bk 901/05, Baza orzeczeń LEX nr 173675). Wniosek o ustalenie warunków zabudowy musi być konkretny i powinien zawierać charakterystykę inwestycji obejmującą m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. "b" w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Organ może ustalić warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora lub odmówić ich ustalenia, w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy. Organ nie może prowadzić "pertraktacji" z wnioskodawcą co do przeznaczenia, ilości i gabarytów projektowanych obiektów. Skoro zatem organ I instancji, w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy, ustalił, że projektowana inwestycja nie da się pogodzić z podstawową funkcją zabudowy mieszkaniowej osiedla, to, prawidłowo, wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Jeśli organ odwoławczy był odmiennego zdania uznając, że funkcja zamierzonej inwestycji mieści się w ramach ogólnie pojętej funkcji mieszkaniowej, to powinien wydać na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzję reformatoryjną. Nie było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Sąd nie podziela poglądu organu odwoławczego, że budowa na działce wyłącznie 6 garaży mieści się w ramach ogólnie pojętej funkcji mieszkaniowej. Zdaniem Sądu o funkcji mieszkaniowej można mówić w sytuacji budowy budynków mieszkaniowych (o różnej konfiguracji – budynek mieszkaniowy jednorodzinny, wielorodzinny, w zabudowie jednorodnej, w zabudowie zagrodowej, wraz z towarzyszącymi budynkami garażowymi, czy budynkami gospodarczymi. Budowa garażu, czy zespołu garaży stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli towarzyszy budowie budynku (budynków) mieszkalnego. Natomiast w sytuacji, gdy właściciel niezabudowanej działki projektuje nową zabudową wyłącznie w formie samych garaży, mających być przedmiotem najmu, uznać należy, iż budowa ta pełnić ma funkcję usługową, a nie mieszkaniową. W ocenie Sądu organ I instancji prawidłowo ocenił, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego polegającego na wprowadzeniu nowej funkcji (pod postacią zespołu garaży) do wnętrza osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zakłóciłaby zasady ładu przestrzennego okolic ul. D., doprowadzając do zachwiania proporcji w zagospodarowaniu terenu w wiodącym dotychczasowym przeznaczeniu w funkcji mieszkaniowej i zakłóciłaby zasadę "dobrego sąsiedztwa". W konsekwencji – zdaniem Sądu decyzja organu I instancji odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 6 garaży jest decyzją zgodną z prawem, albowiem na wydanie decyzji pozytywnej nie pozwala dyspozycja przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze powyższe ustalenia Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ust. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, a także orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego – art. 152 i art. 200 w zw. z art. 210 § 1 w/w ustawy.