II OSK 518/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 452/09 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. II OSK 518/10 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 452/09 po rozpoznaniu skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] maja 2009 uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] lutego 2009 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu garaży "blaszaków" na działce nr geod. [...] w Białymstoku przy ul. D. 80 i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji - uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku podano, iż Prezydent Miasta Białegostoku po rozpoznaniu wniosku inwestora odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stwierdzając, że z analizy urbanistycznej wynika, iż w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne i gospodarcze, zaś budowa zespołu garaży na tym terenie doprowadzi do zakłócenia zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie funkcji mieszkaniowej i proporcji w zagospodarowaniu terenu. Odwołanie od tej decyzji wniósł inwestor J. C. podnosząc, że nie można się zgodzić z poglądem, że zespół garaży nie służy zaspokajaniu podstawowych potrzeb mieszkańców, gdyż z definicji zabudowy mieszkaniowej wynika, iż jest to zabudowa przewidująca budowę budynków mieszkalnych wolnostojących, bliźniaczych i w zabudowie szeregowej wraz z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi i garażowymi. Garaże przewidziane do realizacji przez inwestora służą zaspokajaniu potrzeb mieszkańców zlokalizowanych obok bloków mieszkalnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniło to odwołanie i uchyliło zaskarżoną decyzję przekazując jednocześnie sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazało, że nie może być wątpliwości, iż zamierzona inwestycja mieści się w ramach ogólnie pojętej funkcji mieszkaniowej, odpowiadając kryteriom art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na to, jak może być rozstrzygnięta sprawa w zakresie normatywnych parametrów wiążących się z zagwarantowaniem ładu przestrzennego, w istocie będzie miała wpływ analiza urbanistyczna oraz wynikające z niej wnioski. Zauważył przy tym, że organ nie jest związany wnioskiem inwestora. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł A. W., właściciel sąsiedniej działki i zakwestionował stanowisko organu odwoławczego w aspekcie braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz podejścia w ocenie strony wadliwego, w kwestii wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał skargę za zasługującą na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza art. 138 ( 2 kpa. Według Sądu zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Może też wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W pierwszym rzędzie błędem organu odwoławczego było stwierdzenie, że orzekający na podstawie wniosku inwestora organ nie jest związany tym wnioskiem. Organ nie może też prowadzić "pertraktacji" z wnioskodawcą co do przeznaczenia, ilości i gabarytów projektowanych obiektów. Skoro więc organ I instancji ustalił, że projektowana inwestycja nie da się pogodzić z podstawową funkcją zabudowy mieszkaniowej osiedla, to prawidłowo wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli jednak organ odwoławczy był odmiennego zdania uznając, że funkcja zamierzonej inwestycji mieści się w ramach ogólnie pojętej funkcji mieszkaniowej, to powinien wydać na podstawie art. 138 ( 1 pkt 2 kpa decyzję reformacyjną nie było natomiast podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Sąd nie podziela przy tym poglądu organu odwoławczego, że budowa 6 garaży mieści się w ramach ogólnie pojętej funkcji mieszkaniowej. Budowa garażu mieści się w jedynie wówczas w zasadzie kontynuacji funkcji mieszkaniowej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli towarzyszy budowie budynku /budynków/ mieszkalnego. Jeżeli właściciel niezabudowanej działki projektuje nową zabudowę wyłącznie w formie samych garaży, mających być przedmiotem najmu, uznać zdaniem Sądu należy, że budowa ta pełnić ma funkcję usługową a nie mieszkaniową. Zamierzenie wnioskodawcy jest więc jak to prawidłowo ocenił organ I instancji takim, które doprowadzi do zachwiana proporcji w zagospodarowaniu terenu o dotychczasowym przeznaczeniu /funkcji/ mieszkaniowym, zakłócając zasadę "dobrego sąsiedztwa". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa ze względu na przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 ( 2 kpa a także naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ przez przyjęcie, iż budowa zespołu garaży nie stanowi kontynuacji funkcji mieszkaniowej na danym terenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, że konstatując wadliwość poglądu w kwestii braku kontynuacji funkcji, co przede wszystkim zadecydowało o rozstrzygnięciu odmawiającym uwzględnienia wniosku inwestora, organ odwoławczy nie miał jakichkolwiek podstaw do takiego postępowania, które prowadziłoby, jak to twierdzi Sąd w zaskarżonym wyroku w kierunku wydania decyzji reformacyjnej. Przeciwnie wydanie takiej decyzji stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, która wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w obu instancjach a nie na etapie postępowania organu II instancji. Jedynym prawnym wyjściem w tej sytuacji było orzeczenie o uchyleniu decyzji zaskarżonej odwołaniem i przekazaniu sprawy w całości do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W kwestii zaś zachowania zasady kontynuacji funkcji czy dobrego sąsiedztwa statuowanej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym według skarżącego Kolegium nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, iż budowa garaży tylko ze względu na ich liczbę czy też przeznaczenie na wynajem dla mieszkańców nie odpowiada funkcji mieszkaniowej. O tym, czy wniosek inwestora może zostać uwzględniony w takim zakresie, jak to wynika z jego treści, będzie można się w istocie dowiedzieć dopiero po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej i ocenie wynikającej z wniosków płynących z tej analizy, o czym inwestor powinien być powiadomiony przed wydaniem rozstrzygnięcia /art. 9 kpa/, w celu umożliwienia mu podjęcia decyzji w kwestii ewentualnej modyfikacji wniosku. Nie chodzi tu, jak to twierdzi Sąd, o "pertraktacje" z wnioskodawcą, lecz faktycznie o doprowadzenie do zgodności zamiaru inwestycyjnego z wynikami analizy urbanistycznej, po uzyskaniu zgody inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Oczywiście rację ma wnoszące skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku co do tego, że budowa garaży dla samochodów, które mają służyć mieszkańcom danego terenu niewątpliwie stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej i nie narusza dobrego sąsiedztwa, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bez względu na to, iż ma to być 6 garaży jak też okoliczność, że inwestor może zechcieć je udostępniać na podstawie umowy najmu. Przecież nie można zasadnie twierdzić, iż budowa na terenie o funkcji mieszkaniowej, nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego kiosku z napojami, barku kawowego, pawilonu naprawy odzieży itd. nie zmienia podstawowej funkcji terenu jako mieszkaniowego, lecz go w istocie uzupełnia, pomimo, że w tych obiektach będzie prowadzona działalność usługowa. W pełni słuszne jest też stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do tego, iż właściwym rozstrzygnięciem było orzeczenie o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi na podstawie art. 138 ( 2 kpa. Musi być bowiem przeprowadzone postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem inwestora w całości, a przede wszystkim dokonana analiza urbanistyczna i ocena wniosków z tej analizy płynących. Może to nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji, bowiem jak to słusznie zauważa Kolegium, gdyby takie postępowanie przeprowadził organ odwoławczy zasadnym byłby zarzut rażącego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej art. 15 kpa. Właściwy też pogląd prezentuje wnoszące skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wskazując, że po zgromadzonym we właściwie przeprowadzonym postępowaniu materiale, a zwłaszcza analizy urbanistycznej i jej wniosków, ma obowiązek umożliwić wnioskodawcy zapoznanie się z tym materiałem celem zajęcia stanowiska. Prawdziwe jest twierdzenie Sądu, że to wnioskodawca jest dysponentem wniosku zaś organ nie może narzucić wnioskodawcy wbrew jego woli warunków, które mają być ustalone w przedmiotowej decyzji, jednakże umożliwiając wnioskodawcy ewentualne zrewidowanie treści wniosku pod kątem wyników analizy urbanistycznej organ orzekający zachowuje wymóg art. 9 kpa a także w istocie działa w celu przyśpieszenia postępowania i w konsekwencji ułatwienia realizacji inwestycji. Niezachowanie takiego trybu działania, jakie wskazuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku prowadzi do tego, że mogą w decyzji zostać ustalone warunki, które nie są zgodne z wnioskiem, co doprowadzi do przedłużającego się postępowania /inwestor wniesie odwołanie, potem możliwa jest skarga do sądu administracyjnego itd./ a gdyby umożliwiono inwestorowi odpowiednią zmianę wniosku, nie doszłoby do niekorzystnych dla procesu inwestycyjnego skutków. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi na podstawie art. 188 ppsa.