II SA/Wr 410/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Izabela Krajewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2009 r. sprawy ze skargi D. i J. K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 21 maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej za nieuzasadnione oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 maja 2009 r. o nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 3 kwietnia 2009 r. nr [...], którym na podstawie art. 34 § 4 w związku z art. 33 pkt 1, 6 i 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005, Nr 229, poz. 1954 z późn. zm. powoływanej dalej jako u.p.e.a.), w związku ze złożeniem przez pełnomocnika D. i J. K. zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej dotyczącej rozbiórki dwóch obiektów znajdujących się na posesji przy ul B. [...] we W., postanowiono uznać zarzuty zobowiązanych za nieuzasadnione. W uzasadnieniu postanowienia przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i egzekucyjnego oraz argumentację prawną. Podkreślono, że decyzją z dnia 28 marca 1994 r. nr [...] Prezydent W. nakazał D. i J. K., zamieszkałym przy ul. B. [...] we W. rozbiórkę budynku gospodarczego, użytkowanego jako obiekt handlowy oraz budynku garażowego, wybudowanych na posesji przy ul. B. [...] we W.. Podczas kontroli wykonania obowiązku, potwierdzonej protokołem kontroli nr [...] z dnia 4 lipca 2008 r. ustalono, że na posesji przy ul. B. [...] we W. nadal istnieją dwa obiekty, co do których orzeczono nakaz rozbiórki. Pierwszy z obiektów, zlokalizowany równolegle do ulicy B. - parterowy z dachem dwuspadowym, o wymiarach w rzucie 11,8m x 6,5m, natomiast drugi - usytuowany prostopadle do ulicy B. w odległości ok. 5,8m od pierwszego, o wymiarach w rzucie 11,7m x 7,5m, parterowy z dachem jednospadowym. Stwierdzono, że oba obiekty użytkowane są jako obiekty handlowe. Wobec powyższego, upomnieniem z dnia 1 sierpnia 2008r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wezwał zobowiązanych do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji. Następnie w dniu 17 lutego 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wystawił tytuł wykonawczy z klauzulą o skierowaniu go do egzekucji administracyjnej. Powołując się art. 33 i art. 35 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pismem sporządzonym w dniu 9 marca 2009 r. zobowiązani wnieśli zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zarzucając prowadzonemu postępowaniu egzekucyjnemu : 1. wygaśnięcie obowiązku (art. 33 pkt 1); 2. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 pkt 8); 3.niedopuszczalność stosowania środka egzekucyjnego w sytuacji gdy egzekwowany obowiązek stał się bezprzedmiotowy (art. 33 pkt 6). Zdaniem zobowiązanych egzekucja winna być wszczynana dopiero wtedy, gdy wyczerpany zostanie tryb odwoławczy. Zobowiązani wskazali, że zamierzają skorzystać z prawa wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lutego 2009 r. w sprawie odmowy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o nakazie rozbiórki zobowiązani podnieśli, że objęte obowiązkiem rozbiórki obiekty budowlane są wykorzystywane w prowadzonej działalności handlowej przez D. K. i jej córkę S.. Działalność ta stanowi główne utrzymanie rodziny. Na działalność gospodarczą został zaciągnięty kredyt w wysokości 80 tysięcy złotych i nie został spłacony. Zwrócono uwagę, że D. K. skończy w czerwcu 2010 r. 60 lat i dlatego też do tego czasu nie ma możliwości podjęcia innej pracy. Ponadto, zdaniem zobowiązanych przystąpienie do egzekucji decyzji sprzed 14 lat narusza prawo. Organ pierwszej instancji ma bowiem pełną wiedzę, że zobowiązani powołując się na przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazują na istnienie w sprawie przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, z uwagi na istotną zmianę układu stosunków społecznych w którym została wydana decyzja; na zmianę uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego w obszarze, na którym znajdują się obiekty będące przedmiotem postępowania; na zmianę przepisów prawa budowlanego, na podstawie których wydano decyzje o nakazaniu rozbiórki, na niezgodność decyzji o rozbiórce z roku 1994 r. z aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego. Zobowiązani zarzucili także brak dowodów na to, że budynki przeznaczone do rozbiórki usytuowano bezpośrednio nad gazociągiem [...]. Nie zgodzili się również z twierdzeniem dotyczącym usytuowania przedmiotowych obiektów w pasie drogi. Uznając zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione organ egzekucyjny przyjął, że w sprawie nie została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja, która określa podlegający egzekucji administracyjnej obowiązek o charakterze niepieniężnym. Stanowiąca podstawę wystawienia tytułu wykonawczego ostateczna decyzja Prezydenta W. z dnia 28 marca 1994 r. nr [...] funkcjonuje w obrocie prawnym. Organ egzekucyjny zwrócił uwagę, że ostateczną decyzją z dnia 10 lutego 2009 r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 listopada 2008 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenie wygaśnięcia ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia 28 marca 1994 r. Odnosząc się do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, organ egzekucyjny wskazał, że przed zastosowaniem środka egzekucyjnego rozważył, który z wymienionych w art. 1a pkt 12b środków możliwych do zastosowania spowoduje mniejsze obciążenie finansowe zobowiązanych, prowadząc przy tym do osiągnięcia celu egzekucji, tj. wykonania obowiązku. Z przyczyn oczywistych, w danym przypadku wziął pod uwagę tylko dwa pierwsze środki, czyli grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Zdaniem organu w danej sytuacji należało zastosować środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako najmniej uciążliwy dla zobowiązanych. Trzeba bowiem wskazać, że zastosowanie tego środka winno mieć miejsce m.in. w sytuacji, gdy z góry wiadomo, że zobowiązany nie będzie w stanie pokryć kosztów wykonania zastępczego nakazanej rozbiórki obiektu budowlanego, a grzywna celem przymuszenia może go zmusić do realizacji tego obowiązku własnymi środkami. Organ egzekucyjny zaznaczył, że nakładając grzywnę w celu przymuszenia wezwał do jej uiszczenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Taki termin powoduje w istocie, że zobowiązani przez wskazany okres nie ponoszą żadnej szkody, ani uciążliwości. W tym czasie mogą podjąć szereg czynności przygotowawczych, a w szczególności dokonać rozbiórki we własnym zakresie. Organ podniósł także, że w przypadku zastosowania wykonania zastępczego, obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanych na ich koszt i niebezpieczeństwo, co oznacza, że zobowiązani ponoszą nie tylko koszty wykonania zastępczego, ale również w określonych okolicznościach organ egzekucyjny i wykonawca nie ponoszą odpowiedzialności cywilnej. W konsekwencji koszty wykonania zastępczego mogą znacznie przewyższyć koszty poniesione przez osobę zobowiązaną, która samodzielnie wykonałaby obowiązek. Mając zatem powyższe na uwadze organ egzekucyjny ustalił wysokość grzywny w celu przymuszenia na podstawie artykułu 121 § 5 u.p.e.a. Zastosowaną kalkulację szczegółowo przedstawiono w postanowieniu o nałożeniu grzywny z dnia 17 lutego 2009 r. nr [...]. W zażaleniu sporządzonym w dniu 23 kwietnia 2009 r. zobowiązani powtórzyli treść zgłoszonych w sprawie zarzutów. Postanowieniem z dnia 21 maja 2009 r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Uznając za prawidłowe stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu organu odwoławczy dodatkowo wyjaśnił, że jednym z zarzutów będących środkiem obrony zobowiązanego jest niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, co też podniósł pełnomocnik w piśmie z dnia 9 marca 2009 r., dowodząc że egzekwowany obowiązek stał się bezprzedmiotowy. Należy jednak podać, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny obowiązany jest do badania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej w każdym prowadzonym przez siebie postępowaniu, mimo że nie ma prawa do badania zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. rozważył z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, a po rozpoznaniu sprawy nie stwierdził żadnych formalnych przeszkód do jej wszczęcia. Okoliczności powoływane przez zobowiązanych nie odpowiadały żadnej z przesłanek określonych w przepisie art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji umożliwiających skuteczne wniesienie zarzutu. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. i J. K. zarzucili D. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego : - naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art.33 pkt 1 i 33 pkt 7 Ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez poddanie egzekucji obowiązku który wygasł (art. 33 pkt 1), stał się bezprzedmiotowy oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 pkt 7); - istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. przepisów art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., w związku z art. 7, art. 18, art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w szczególności uchybienie zasadzie dochodzenia prawdy obiektywnej poprzez niepodjęcie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Zdaniem skarżących wszczęcie egzekucji i nałożenie grzywny celem przymuszenia do rozbiórki obiektów, na podstawie tytułu wykonawczego - decyzji sprzed 14 lat - narusza prawo "..zwłaszcza że organy I i II instancji mają pełną wiedzę, że zobowiązani powołując się na przepis art. 162 §1 pkt 1 k.p.a. wskazują na istnienie w sprawie przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta W. z dnia 28 marca 1994 r., z uwagi na istotną zmianę układu stosunków społecznych, w którym została wydana decyzja, na zmianę uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego w obszarze, na którym znajdują się obiekty będące przedmiotem postępowania, zmianę przepisów prawa budowlanego, na podstawie których wydano decyzje o nakazaniu rozbiórki, na niezgodność decyzji o rozbiórce z roku 1994r. z aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego". Skarżący wskazali ponadto na brak dowodów na to, ze budynki przeznaczone do rozbiórki usytuowano bezpośrednio nad gazociągiem [...] średniego ciśnienia przy ul. B. [...]. Nie zgodzili się również ze stwierdzeniem, że obiekty przeznaczone do rozbiórki usytuowano w pasie drogi. Skarżący zarzucili organom administracyjnym, że nie wyjaśniły i nie udokumentowały braku możliwości legalizacji wykonanej samowoli budowlanej, na gruncie obowiązującego Prawa budowlanego i aktualnych uwarunkowań. Na dowód tego, załączyli kserokopię decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 maja 2009 r. nr [...] - wydanej współwłaścicielowi działki położonej przy ul. B. [...] we W. – R. H., uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z uwagi na pominięcie procedury legalizacyjnej. Dla skarżących nie jest zrozumiałe dlaczego, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie widzi konieczność wdrożenia takiej procedury dla nich (mimo zgłaszanych skarg i zarzutów) mimo, że należące do nich obiekty sąsiadują (znajdują się na tej samej działce) co obiekty R. H.. Uzasadniając zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego skarżący podnieśli, że grzywna jest dla niech środkiem uciążliwym zwłaszcza, że nie można mówić o niewykonaniu obowiązku rozbiórki w świetle skargi jaką skarżący złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Prezydenta W. z dnia 28 marca 1994 r., celem wyeliminowania tej decyzji rozbiórkowej z obrotu prawnego. Według skarżących sytuacja w zakresie wykonania obowiązku administracyjnego nie jest jasna, zatem organ egzekucyjny winien w pierwszej kolejności przeprowadzić postępowanie dowodowe i dopiero po tym stosować środek egzekucyjny. Ponadto, zdaniem skarżących organ odwoławczy nie wziął pod uwagę faktu, że budynki, których rozbiórka jest egzekwowana, są wykorzystywane w prowadzonej działalności handlowej przez D. K. i jej córkę S.. Działalność ta stanowi główne utrzymanie rodziny. Na działalność gospodarczą został zaciągnięty kredyt w wysokości 80 tysięcy złotych i nie został spłacony. Wskazali również, że D. K. skończy w czerwcu 2010 r. 60 lat, do tego czasu nie ma możliwości podjęcia innej pracy. Na utrzymaniu skarżących jest syn D. K. - student oraz córka N. K.. N. K. otrzymuję rentę (dochód roczny 7.557,82 zł.) z powodu całkowitej niezdolności do pracy, jest po przebytej chorobie nowotworowej. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonym postanowieniu ostatecznym z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwany dalej u.p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie można organom egzekucyjnym skutecznie zarzucić, że przy rozstrzyganiu sprawy naruszyły obowiązujące przepisy prawa materialnego lub procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Podstawę materialno-prawną w oparciu o którą wydano zaskarżone do sądu postanowienie stanowił przepis art. 33 ust. 1 pkt 1, 6 i 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 z poźn. zm.). W przedmiotowej sprawie skarżący, na podstawie art. 33 pkt 1 oraz pkt 6 i 8 u.p.e.a. zgłosili zarzuty w sprawie prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. postępowania egzekucyjnego w przedmiocie doprowadzenia do wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wzniesionego budynku gospodarczego użytkowanego jako obiekt handlowy oraz obiektu garażowego - przebudowanego na obiekt handlowy, o łącznej powierzchni zabudowy 164,45 m2, wybudowanych samowolnie przy ul. B. [...] we W. Zarzuty jako środek zaskarżenia służący obronie przed egzekucją administracyjną służy zobowiązanemu. Legitymacja zobowiązanego jest zdeterminowana w ustawie przez określenie podstaw prawnych zarzutu. Złożenie zarzutu nie wstrzymuje wykonanie decyzji. Według art. 33 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, w którym obowiązek został nałożony; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a.; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. Wyliczenie w art. 33 u.p.e.a. w sposób taksatywny przyczyn które mogą być podstawą zarzutów, skutkuje tym, że wniesienie zarzutów z innych powodów (np. kwestionowanie przez zobowiązanego prawidłowości decyzji, z której wynika obowiązek) nie upoważnia organu egzekucyjnego do rozpatrzenia takich zarzutów. Kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według wskazanego wyżej kryterium doprowadziła do uznania, że postanowienie to wydane zostało w sposób zgodny z prawem, a zgłoszone w postępowaniu egzekucyjnym zarzuty są nieuzasadnione. Odnosząc się, według kolejności przyjętego w art. 33 u.p.e.a. wyliczenia, do podniesionych przez skarżących zarzutów oraz przedstawionej w ich zakresie argumentacji wskazać należy, że pkt 1 art. 33 u.p.e.a., dotyczący okoliczności nieistnienia obowiązku, wylicza kilka możliwych, ale niejednorodnych, niezależnych względem siebie i co do zasady nierównoczesnych jej przyczyn. Z lektury sporządzonego przez profesjonalnego pełnomocnika pisma z dnia 9 marca 2009 r. wynika, że pełnomocnik uzasadnienia zarzut wygaśnięcia obowiązku faktem egzekwowania przez organ egzekucyjny decyzji sprzed 14 lat i wiedzą o tym, że zobowiązani powołując się na przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazują na istnienie przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, z uwagi na istotną zmianę układu stosunków społecznych, w którym została wydana decyzja: na zmianę uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego w obszarze, na którym znajdują się obiekty będące przedmiotem postępowania; na zmianę przepisów prawa budowlanego, na podstawie których wydano decyzje o nakazaniu rozbiórki oraz na niezgodność decyzji o rozbiórce z roku 1994 r. z aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zdaniem pełnomocnika za zasadnością zarzutu o niedopuszczalności stosowania środka egzekucyjnego, w sytuacji gdy egzekucja obowiązku stała się bezprzedmiotowa, przemawia fakt, że egzekucja obowiązku winna być wszczynana dopiero wtedy gdy wyczerpany zostanie tryb odwoławczy. Podkreślono, że zobowiązani zamierzają skorzystać z prawa wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2009 r. Odnosząc się do tak sformułowanych i uzasadnionych zarzutów, w ocenie Sądu, w sprawie organy w sposób prawidłowy uznały je za nieuzasadnione. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji normy prawa materialnego. W postępowaniu tym nie chodzi jednak o autorytatywną konkretyzację norm prawa materialnego lecz o wykonanie tej normy zgodnie z konkretyzacją dokonaną w postępowaniu orzekającym. Zasadą będzie prowadzenie postępowania egzekucyjnego po ostatecznym zakończeniu postępowania orzekającego – wydania decyzji ostatecznej. Postępowanie egzekucyjne może być także prowadzone równocześnie z postępowaniem orzekającym, jeżeli decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności albo gdy podlega ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa. Podkreślić należy, że prowadzeniu postępowania egzekucyjnego nie stoi na przeszkodzie prowadzenie odwoławczego postępowania orzekającego lub weryfikacja decyzji w trybach nadzwyczajnych. Dopiero wstrzymanie wykonania decyzji przez organ prowadzący takie postępowanie (art. 135, art. 152 § 1 i art. 159 § 1 k.p.a.) i ich postanowienie powoduje niedopuszczalność prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miał miejsca. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 27 listopada 2008 r. utrzymaną w mocy decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lutego 2009 r. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 28 marca 1994 r. Oznacza to, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka niedopuszczalności postępowania egzekucyjnego z powodu tego, że egzekwowany obowiązek wygasł (art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). W sprawie właściwy organ nie stwierdził wygaśnięcia decyzji administracyjnej z dnia 28 marca 1994 r., która stanowiła podstawę wystawienia tytułu wykonawczego z dnia 17 lutego 2009 r. nr [...]. Nie przestała istnieć podstawa prawna egzekwowanego obowiązku. Decyzja Prezydenta W. z dnia 28 marca 1994 r. istnieje w obrocie prawnym ze wszystkimi tego konsekwencjami łącznie z wykonaniem obowiązków w niej określonych. Podsumowując, zarówno w postępowaniach administracyjnych, jak również w postępowaniach sądowoadministracyjnych nie zapadły rozstrzygnięcia, które uchylałyby lub w części zmieniały ostateczną decyzję Prezydenta W. z dnia 28 marca 1994 r. nr [...]. Oznacza to, że obowiązek podlegający wykonaniu istniał, a także na skutek podnoszonych przez skarżących okoliczności faktycznych czy podjętych działań nie wygasł. W tym zakresie organ egzekucyjny rozpoznając zarzuty w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Dodatkowo należy wskazać, że postanowieniem z dnia 30 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego 10 lutego 2009 r. [...] sprawie (por. sygn. akt II SA/Wr 216/09). Również dokonując pod względem przedawnienia, oceny podnoszonej w uzasadnieniu zarzutów okoliczności egzekwowania decyzji sprzed 14 lat, zaznaczyć trzeba, że funkcją instytucji przedawnienia jest zachowanie pewności i stabilizacji obrotu prawnego, nie pozwala ona jednak godzić w zasadę praworządności. Na gruncie prawa administracyjnego przedawnienie jest instytucją nieefektywnego wygaśnięcia obowiązku, następującego na skutek upływu określonego ustawa czasu podczas trwania którego organy administracji publicznej nie podjęły czynności mających na celu wyegzekwowanie obowiązku lub ich czynności okazały się bezskuteczne. Po upływie terminu przedawnienia następuje wygaśniecie obowiązku, a wierzyciel nie może skutecznie domagać się od zobowiązanego zachowania wynikającego z treści obowiązku. Regulacje prawne dotyczące przedawniania są fragmentaryczne i odnoszą się przede wszystkim do należności pieniężnych, do których stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej - Działu III Rozdziału 8 ustawy z dnia z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137 poz. 926, z późn. zm.). Istnienie szczegółowej regulacji przedawniania w zakresie niektórych należności pieniężnych uwidacznia brak przepisów prawnych dotyczących przedawnienia obowiązków niepieniężnych. Możliwość przedawnienia obowiązków o charakterze niepieniężnym musi wynikać z wyraźnego przepisu prawa. (por. L. Klat -Wertelecka, Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, Wrocław 2009r , s. 236-240). Z tych też podwodów bez znaczenia w sprawie były podnoszone przez skarżących okoliczności związane z faktem prowadzenia przymusowego wykonania obowiązków wynikających z decyzji sprzed 14 lat. De lege ferenda można wskazać, że regulację instytucji przedawnienia w prawie administracyjnym zawiera projekt ustawy – Przepisy ogólne prawa administracyjnego. Art. 16 ust. 2 ustawy przewiduje, że ,,Obowiązek o charakterze indywidualnym nałożony lub ustalony nie może być poddany egzekucji po upływie lat pięciu od dnia, w którym stał się wymagalny" (zob. Projekt ustawy – Przepisy ogólne prawa administracyjnego, Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich- Materiały 2008 r., nr 60, s. 58). Zasadne jest także odwołanie się do stanowiska, jakie w wyroku z dnia 27 marca 2007 r., II OSK 522/06, zajął Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten wskazał, że "niespornym jest również, że likwidacja skutków samowoli budowlanej nie ulega przedawnieniu". Należy także podnieść, że wbrew stanowisku skarżących spóźnionym będzie podnoszenie na etapie postępowania egzekucyjnego merytorycznych zarzutów skierowanych wobec decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę egzekwowanych obowiązków. Wspólność celów postępowania orzekającego i egzekucyjnego (realizacja normy materialnej) nie oznacza wspólności przedmiotu, każde z nich ma odrębny przedmiot. Powoduje to ich wyłączność, wobec czego konkretyzacja normy prawa materialnego i jej weryfikacja nie może być przedmiotem postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zobowiązany, kwestionujący prawidłowość konkretyzacji normy prawa materialnego, nie może dochodzić swoich racji w postępowaniu egzekucyjnym (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne, Warszawa 2009 r. s.478-479). Organ egzekucyjny nie rozpatruje sprawy od strony merytorycznej, wówczas bowiem stałby się III instancją (strona mogła przecież podnieść zarzuty dotyczące meritum sprawy w postępowaniu przy wydawaniu decyzji nakładającej obowiązek). Z tych też powodów za całkowicie nieskuteczne jest zarzucanie organom egzekucyjnym braku dowodów na to, że budynki przeznaczone do rozbiórki usytuowano nad gazociągiem DN -150 oraz znajdowania się tych budynków w pasie drogi. W dużej części uzasadnienie zarzutów nie zawiera żadnych argumentów dotyczących naruszenia przepisów przez organy egzekucyjne. Podnoszone są okoliczności dotyczące ciężkiej sytuacji materialnej, które to argumenty są bezprzedmiotowe przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z art. 34 § 4 w związku z art. 33 pkt 1, 6 i 8 u.p.e.a., a następnie skontrolowane przez organ odwoławczy zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego. Postępowanie egzekucyjne, tak samo jak postępowanie orzekające, toczy się według określonych reguł prawnych zwanych zasadami ogólnymi. Zasada stosowania środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla zobowiązanego, która wynika z art. 7 § 2 in fine u.p.e.a. ma za zadanie korygowanie zakresu stosowania zasady celowości (organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku art. 7 § 2 u.p.e.a.) nakazuje bowiem szukanie sposobu wykonania obowiązku respektującego interesy zobowiązanego. Zasadę tą należy łączyć z zasadą proporcjonalności, z której wypływa obowiązek organu administracji publicznej do stosowania środków najmniej uciążliwych dla jednostki. Przepisy nie określają jednak, które z środków są mniej lub bardziej uciążliwe dla zobowiązanego. Pozostawia się to ocenie organów egzekucyjnych, którym służy prawo oceny, który ze środków przymusowych może być w każdym poszczególnym przypadku uznany jako bardziej od innych celowy i łagodny. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności i przedstawioną przez organ egzekucyjny argumentację uznać należało za niezasadny zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności i przedstawioną przez organ egzekucyjny argumentację uznać należało za niezasadny zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. W okolicznościach sprawy prawidłowo organ egzekucyjny uznał, że grzywna będzie tym najłagodniejszym, co do zasady środkiem egzekucyjnym przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Dodatkowo wskazać też można na niektóre poglądy prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 767/08, Sąd ten stwierdził bowiem, że "w trakcie egzekucji wynikającego z przepisów prawa budowlanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, organ egzekucyjny powinien, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 u.p.e.a. w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, na podstawie art. 119 § 1 lub § 2 tej ustawy, uwzględniając dyspozycje przepisów art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 § 2 pkt 2 in fine. Wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127, może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku, albo gdy uwzględniając zarzut zobowiązanego, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym (art. 33 pkt 8), organ postanowi o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 34 § 4). Natomiast w wyroku z dnia 7 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 706/08, NSA zwracając uwagę na obowiązek organu administracji ustalania - przed dokonaniem wyboru środka egzekucyjnego - w oparciu o okoliczności faktyczne konkretnej sprawy, który z możliwych do zastosowania środków prowadzi do bezpośredniego wykonania obowiązku i czy jest on najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, jednocześnie podkreślił, że w przypadku nałożenia grzywny organ ten winien wykazać, że w warunkach konkretnej sprawy zastosowanie innego środka było niecelowe (art. 119 § 2 u.p.e.a.). Również w literaturze przedmiotu zauważono, że przepis art. 119 § 2 u.p.e.a. przewiduje możliwość korzystania z tego środka egzekucyjnego przy przymusowej realizacji innych obowiązków "jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym". Przykładowo wskazuje się na taką sytuację, gdy z góry wiadomo, że obowiązany nie będzie w stanie pokryć kosztów wykonania zastępczego rozbiórki obiektu budowanego a grzywna może go zmusić do realizacji tego obowiązku własnymi środkami (tak R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. Warszawa CH.Beck 2005, s. 531). W rozpoznawane sprawie organ egzekucyjny dokonując wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny wykazał, że w warunkach sprawy zastosowanie innego środka było niecelowe (par. 2 art. 119 u.p.e.a.). Wybranie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, której wysokość wyniosła 114.325,60 złotych - zostało poprzedzone ustaleniami dotyczącymi kosztów związanych z wykonaniem zastępczym. Organ egzekucyjny podał, że z uwagi na to, że przedmiotowe budynki usytuowano bezpośrednio nad gazociągiem DN-150 średniego ciśnienia przy ul. B. [...], wyłoniony przez niego wykonawca prowadziłby prace ręcznie, przy zachowaniu szczególnej ostrożności. Przy tym organ egzekucyjny nie wykluczył również konieczności czasowego wyłączenia sieci gazowej. Ponadto, zwrócił uwagę, że z uwagi na usytuowanie obiektów w pasie drogi, na czas wykonania robót konieczne byłoby wyłączenie z ruchu pasa drogi, a co jest z tym związane, także zmian organizacji ruchu drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W przedstawionej kalkulacji organ także uwzględnił konieczność obciążenia zobowiązanych kwotą należną za segregację materiałów pozostałych na miejscu rozbiórki oraz należną za ich przetransportowanie na odpowiednie składowisko odpadów. Na tej podstawie organ egzekucyjny przyjął, że koszt wykonania przez odpowiednią firmę rozbiórki wykonanych samowolnie obiektów byłby wyższe od tych zwianych z wymierzeniem grzywny. W takiej sytuacji w ocenie Sądu organy dokonały prawidłowego wyboru środka egzekucyjnego, respektując przy tym zasady określone w art. 7 § 2 cytowanej ustawy. W okolicznościach sprawy prawidłowo organ egzekucyjny uznał, że grzywna będzie tym najłagodniejszym, co do zasady środkiem egzekucyjnym przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W przypadku skarżących właściwie nie wiadomo jaki mógłby być łagodniejszy środek egzekucyjny, skoro zobowiązani od początku sprawy stoją na stanowisku bezpodstawności prowadzenia postępowania w sprawie likwidacji samowoli budowlanej jakiej się dopuścili. Może rozbiórka obiektów budowlanych we własnym zakresie przez zobowiązanych byłaby mniej uciążliwa niż nałożona grzywna, do tego jednak trzeba woli zobowiązanych aby ten obowiązek wykonać. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.