I OSK 287/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 5 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt II SAB/Wa 62/09 w sprawie ze skargi S. L. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w zakresie wydania decyzji o przyznaniu nagrody rocznej i podwyżki uposażenia za 2007 r. w przedmiocie bezczynności organu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz S. L. kwotę 222 (dwieście dwadzieścia dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt II SAB/Wa 62/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. L. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w zakresie wydania decyzji o przyznaniu nagrody rocznej i podwyżki uposażenia za 2007 r. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 5 października 2006 r., S. L. wystąpił do Komendanta Głównego Policji z raportem o zwolnienie ze służby w Policji z dniem 17 stycznia 2007r. Jednocześnie zwrócił się z wnioskiem o skierowanie go do komisji lekarskiej. W dniu 10 stycznia 2007r. S. L. ponownie złożył raport o zwolnienie ze służby z dniem 18 stycznia 2007 r. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] zwolnił wymienionego ze służby z dniem 18 stycznia 2007 r. Po rozpoznaniu odwołania z dnia 29 stycznia 2007 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2007 r. W wyniku rozpoznania skargi S. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1038/07 stwierdził nieważność decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2007 r. Sąd uznał, że rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2007 r. wszedł do obrotu prawnego w dniu 5 lutego 2007 r. wobec czego nie mógł być przed tą datą skutecznie zaskarżony. Następnie S. L. w dniu 23 kwietnia 2008 r. złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odwołanie od rozkazu personalnego z dnia [...] stycznia 2007 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po przywróceniu terminu do wniesienia odwołania, wydał w dniu [...] września 2008 r. decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby i ustalił nowy termin zwolnienia ze służby na dzień 15 października 2008 r. w pozostałym zakresie zaś utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Komendant Główny Policji, przyznał S. L. nagrodę roczną za 2007 r. w wysokości 18/360 jednomiesięcznego uposażenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przyznanie nagrody za 2007 r. w powyższej wysokości uzasadnione jest tym, że okresu od 19 stycznia 2007 r. do 15 października 2008 r. nie można wliczyć do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody rocznej, gdyż w okresie tym S. L. nie pełnił służby. Ponadto w piśmie z dnia 23 października 2008 r. Komendant Główny Policji poinformował S. L., że za okres od dnia 19 stycznia 2007 r. do dnia 15 października 2008 r. nie przysługuje mu uposażenie, nagroda roczna, ani też inne świadczenia pieniężne określone w ustawie o Policji, albowiem w okresie tym nie pełnił on służby. W odwołaniu do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do nagrody rocznej za 2007 r. S. L. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji lub jej uchylenie w części dotyczącej nieuznania jego prawa do uposażenia oraz innych świadczeń w tym nagrody za okres od dnia 19 stycznia 2007 r. do 15 października 2008r. W piśmie tym zawarł również wniosek o spowodowanie ponownego naliczenia i wypłaty należnego uposażenia i innych należności pieniężnych. W piśmie z dnia 21 listopada 2008 r. S. L. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o doręczenie szczegółowych informacji na temat przysługujących mu praw w zakresie dochodzenia roszczeń finansowych za okres od dnia 19 stycznia 2007 r. do dnia 15 października 2008 r. Wskazał, że należności te wynikają z faktu uznania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że rozkaz personalny z dnia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2007 r. nie wszedł do obrotu prawnego, a termin jego zwolnienia ze służby wyznaczony został na dzień 15 października 2008 r. Wskazana wyżej decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie nagrody rocznej została utrzymana w mocy decyzją tego organu z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. W dniu 2 kwietnia 2009 r. S. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie wydania decyzji o przyznaniu nagrody rocznej oraz podwyżki uposażenia za 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na bezczynność organu stwierdził, że sprawa nagrody rocznej skarżącego została rozstrzygnięta jeszcze przed wniesieniem skargi ostateczną decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. Decyzją tą organ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2008 r. przyznającą skarżącemu nagrodę roczną za 2007 r. w wysokości 18/360 jednomiesięcznego uposażenia. Dodatkowo w uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że okresu od 19 stycznia 2007 r. do 15 października 2008 r. nie można wliczyć do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody rocznej, ponieważ w okresie tym S. L. nie pełnił służby. W tej sytuacji skarga w części dotyczącej wydania decyzji w przedmiocie nagrody rocznej jest bezzasadna, albowiem organ nie pozostaje w bezczynności. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, prawidłowe jest stanowisko organu wyrażone w piśmie z dnia 23 października 2009 r. skierowanym do skarżącego, że prawo do uposażenia oraz innych świadczeń pieniężnych, a co za tym idzie prawo do wzrostu uposażenia, jest ściśle związane z pełnieniem służby. W efekcie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1038/07 stwierdzającego nieważność decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2007 r., pozostał w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] o zwolnieniu skarżącego ze służby z dniem 18 stycznia 2007 r. Rozkaz ten został uchylony w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby dopiero na mocy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2008 r. W decyzji tej Minister określił datę zwolnienia ze służby skarżącego na dzień 15 października 2008 r. Na skutek powyższego wyroku nie nastąpiło więc przywrócenie skarżącego do służby w myśl art. 42 ust 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.). W tej sytuacji nie miał zastosowania art. 42 ust 5 wyżej wymienionej ustawy. W niniejszej sprawie mimo, iż ostateczne zwolnienie skarżącego ze służby nastąpiło z dniem 15 października 2008 r., to w okresie od dnia 19 stycznia 2007 r. do dnia 15 października 2008 r. służby on nie pełnił. Reasumując stwierdzono, że Komendant Główny Policji nie był zobowiązany do wydania w stosunku do skarżącego decyzji w przedmiocie wzrostu uposażenia za 2007r. Organ, w ocenie Sądu, nie pozostaje więc w bezczynności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. L., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wnoszący skargę kasacyjną przedmiotowemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w szczególności w zakresie: - kwestii bezczynności organu odnośnie podwyżki uposażenia i innych należności pieniężnych w zw. z art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a.; - art. 32 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji i § 3 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2002 r. Nr 151, poz. 1261) poprzez niewłaściwe określenie osoby uprawnionej do podejmowania decyzji w sprawach osobowych skarżącego jako policjanta, a tym samym naruszeniu przepisów o kompetencjach do zwolnienia funkcjonariusza ze służby; 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 7, 9, 77 i 80 k.p.a. przez pominięcie dowodów żądanych przez skarżącego i niedokonanie oceny szeregu istotnych okoliczności lub dokonanie ich w ograniczonym zakresie; - art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zawężenie granic zaskarżenia do kwestii dotyczącej jedynie nagrody rocznej i podwyżki uposażenia; - art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez oparcie uzasadnienia wyroku na wadliwych ustaleniach faktycznych dokonanych przez organ administracji, bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny oraz zawężenie wyjaśnienia przyjętego przez Sąd stanowiska tylko do części zarzutów podniesionych w skardze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., w których to punktach ustawodawca wymienia zaskarżalne akty i czynności z zakresu administracji publicznej. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podejmuje stosownej czynności. Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. Z uwagi na to, że zaskarżenie bezczynności organu administracji jest dopuszczalne tylko w takim zakresie w jakim organ jest zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności, rozważenia wymagają zarzuty dotyczące naruszeń przepisów postępowania. Zarzut naruszenia art.134.p.s.a.oraz art. 141 §4 p.p.s.a. jest w pełni uzasadniony. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był, w granicach tej konkretnej sprawy, ustalić w oparciu o analizę przepisów ustawy z dnia ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.), czy Komendant Główny Policji pozostaje w bezczynności nie podejmując czynności , do których skarżący wzywał organ w piśmie z dnia 21 listopada 2008 r Tymczasem Sąd I instancji .oddalił skargę na bezczynności a w uzasadnieniu wyroku wyraził swój pogląd co do meritum żądania skarżącego rozstrzygając sprawę za organ. Oznacza to, że Sąd I instancji rozstrzygnął sprawę nie w jej granicach wyznaczonych skargą na bezczynność. Wobec naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenia miało istotny wpływ na wynik sprawy Naczelny Sąd Administracyjny powstrzymał się od oceny zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 185 P.p.s.a.