II OSK 85/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 820/09 w sprawie ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie programu budowy i finansowania przydomowych oczyszczalni ścieków 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od Gminy P. na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 85/10 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] stwierdzające nieważność w części uchwały Rady Miejskiej w Pasłęku z dnia 9 czerwca 2009 r. Nr 36/09 w sprawie przyjęcia "Programu budowy i finansowania przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie gminy Pasłęk" - uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W uzasadnieniu wyroku podano, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność rozdziałów II i III załącznika do ww. uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. Organ nadzoru wskazał, że oprócz celów programu i przedmiotu dofinansowania Rada Miejska określiła w załączniku do uchwały warunki przyznawania dofinansowania /rozdział II/, zasady finansowania, w tym beneficjentów programu, źródła finansowania i wysokość dofinansowania, zasady rozliczania dofinansowania, warunki techniczne wykonania i odbioru przydomowych oczyszczali ścieków /w tym definicję i opis funkcjonowania przydomowych oczyszczalni ścieków, warunki techniczne i prawne/ oraz wzory druków używanych w procesie pozyskiwania środków finansowych z programu. W ocenie organu nadzoru kwestionowane zapisy zostały uchwalone bez podstawy prawnej. Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej uchwały art. 406 ust. 1 pkt 4 i 12 ustawy Prawo ochrony środowiska, środki gminnych funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej przeznacza się między innymi na realizowanie zadań modernizacyjnych i inwestycyjnych, służących ochronie środowiska i gospodarce wodnej, w tym instalacji urządzeń ochrony przeciwpowodziowej i obiektów małej retencji wodnej, a także inne zadania ustalone przez radę gminy, służące ochronie środowiska i gospodarce wodnej, wynikające z zasady zrównoważonego rozwoju, w tym na programy ochrony środowiska. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 403 ust. 1 cytowanej ustawy gminne fundusze są funduszami celowymi w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, w związku z czym podstawą ich gospodarki finansowej są roczne plany finansowe. Organy uchwałodawcze gmin mogą zatem wskazywać jedynie cele, na które można dodatkowo wydatkować środki gminnego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, natomiast zasady ich wydatkowania określają odrębne przepisy. Gmina Pasłęk wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zarzucając naruszenie art. 406 ust. 1 pkt 4 i 12 w zw. z art. 408 ustawy Prawo ochrony środowiska, polegające na przyjęciu przez Wojewodę błędnego poglądu prawnego, że przepisy te zezwalają na określenie celów, na które mogą być wydatkowane środki z określonego funduszu, nie upoważniając jednak do ustalania zasad ich wydatkowania. Ponadto w ocenie skarżącej wątpliwa jest legitymacja Wojewody Warmińsko-Mazurskiego do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, w świetle art. 86 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że skarga jest zasadna. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpatrzeniu, zaś podniesione w niej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów o właściwości organu do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, są trafne. Zgodnie z art. 86 ustawy o samorządzie gminnym organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Analogiczna regulacja wynika z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP. Nadzór sprawowany przez wojewodów obejmuje więc wszelkie sprawy związane z działalnością jednostek samorządu terytorialnego - poza sprawami finansowymi, w których nadzór ten przysługuje wyłącznie regionalnej izbie obrachunkowej. W wyroku z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 261/07 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że jedynym wyznacznikiem zakresu przedmiotowego nadzoru sprawowanego przez regionalne izby obrachunkowe jest konstytucyjne pojęcie "spraw finansowych". Określenie "sprawa" oznacza wszystkie kwestie powiązane rzeczowo z głównym, określonym hasłowo problemem /zagadnieniem/, to jest jak w tym przypadku, z finansami. Z kolei "finanse" w literaturze przedmiotu definiowane są zazwyczaj jako "zjawiska i procesy pieniężne", "stosunki społeczne, powstające w związku z gromadzeniem i wydatkowaniem środków pieniężnych", "zasoby pieniężne, operacje i normy prawne ich dotyczące" /por. C. Kosikowski, E.Ruśkowski "Finanse i prawo finansowe", Wyd. KiK 1994, str. 4/., lub też jako "ogół zjawisk ekonomicznych związanych z gromadzeniem i wydatkowaniem zasobów pieniężnych" /por. Z. Fedorowicz, W:Leksykon finansowo-bankowy, Wyd. PWE 1991, str. 101/. W związku z tym, a przede wszystkim z uwagi na brak ustawowej definicji pojęcia "sprawy finansowej", Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie można kompetencji regionalnych izb obrachunkowych ograniczyć wyłącznie do tych wymienionych w art. 11 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz. U. tekst jednolity z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm./, a w konsekwencji domniemywać kompetencji wojewody w sprawach finansowych nie wymienionych w tym przepisie. Argumenty przytoczone w powyższym wyroku w pełni podzielił Sąd pierwszej instancji orzekający w niniejszej sprawie. Podkreślił przy tym, że o uprawnieniach nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych nie rozstrzygają tylko przepisy ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, ale także art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, a przede wszystkim art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, który, zgodnie z art. 8 Konstytucji, stosuje się bezpośrednio /por. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II GSK 151/07/. Sąd zauważył przy tym, że zakwestionowane rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody postanowienia rozstrzygają o sprawach finansowych, dotyczą bowiem rozdysponowania środków publicznych z funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, który wprawdzie jako fundusz celowy ustalony ustawą nie wchodzi w skład budżetu gminy, jest jednak wyodrębniony organizacyjnie, zaś jego przychody pochodzą głównie ze środków publicznych i gromadzone są na odrębnych rachunkach bankowych, nie mają do niego zastosowania regulacje art. 176 ustawy o finansach publicznych, jednak ta okoliczność nie może stanowić decydującego wyznacznika dla kompetencji nadzorczych. Rozdysponowanie środków z funduszu celowego z pewnością spełnia kryteria sprawy finansowej. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza zatem art. 86 ustawy o samorządzie gminnym i art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich zastosowanie w sprawie z zakresu finansowego, w której kompetencje nadzorcze przysługują regionalnej izbie obrachunkowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Warmińsko-Mazurski zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 171 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 1 ust. 2, art. 11 ust. 1 i art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że pogląd przyjęty w zaskarżonym wyroku akceptujący stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt II GSK 261/07 poddaje w wątpliwość uznaną i stałą od lat linię orzeczniczą odnośnie zakresu właściwości organów nadzoru, prezentowaną przez sądy administracyjne i wojewodów. Na szczególną uwagę zasługuje stanowisko NSA wyrażone w wyrokach z dnia 21 czerwca 2005 r. sygn. akt FSK 1750/04 i FSK 1748/04 wskazujące na to, iż art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, podobnie jak i art. 171 ust. 2 Konstytucji RP w sposób skonkretyzowany wskazują na zakres podmiotowy nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, w tym gmin, traktując zakres przedmiotowy w sposób dość ogólny i to tylko na tyle, na ile jest to niezbędne dla prawidłowego określenia zakresu podmiotowego i rozgraniczenia kompetencji organów nadzoru. Zakres przedmiotowy nadzoru w sprawach finansowych powinien być uregulowany w odrębnej ustawie ustrojowej o regionalnych izbach obrachunkowych, która jednak nie definiuje pojęcia sprawy finansowej, o której mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o tych izbach. Brak też odpowiedniej definicji w art. 86 ustawy o samorządzie gminnym i art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, nie wskazujących, że nadzór nad takimi sprawami należy do regionalnych izb obrachunkowych. Przepisem regulującym zakres przedmiotowy nadzoru w sprawach finansowych jest więc art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, który nie stwierdza, że wymieniony w nim zakres spraw dotyczy spraw finansowych, przy czym określa tylko, że "izba bada" uchwały podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach określonych w tym przepisie, Z wykładni systemowej /art. 11 ust. 3 i art. 12 ust. 2 tej ustawy/ wynika, że przedstawione wyliczenie art. 11 ust. 1 pkt 1-6 jest wyczerpujące i dotyczy zakresu nadzoru regionalnych izb obrachunkowych, skoro wyraźnie wskazano, że sprawy te należą do postępowania nadzorczego. W ocenie NSA wyrażonej w wymienionych wyrokach stwierdza się, że powyższa konkluzja wynika z tego, iż przepisy art. 1 ust. 2 i art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych od dnia 29 listopada 2003 r., zgodnie z ustawą o zmianie tej ustawy /Dz. U. Nr 149, poz. 1454/ otrzymały od dnia 29 listopada 2003 r. nowe brzmienie wyraźnie doprecyzowujące i w efekcie sprawami finansowymi są wyłącznie sprawy określone w art. 11 ust. 1 ustawy, a właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych w sprawach finansowych określonych w art. 11 ust. 1 jest działalnością nadzorczą tych izb. Wiąże się z tym także treść art. 18 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy stanowiący, że zakres właściwości kolegium izby do stosowania środka nadzoru w postaci orzekania o nieważności odnosi się wyłącznie do uchwał i zarządzeń, o których mowa w art. 11 ust. 1 tejże ustawy. O tym, że wyliczenie zawarte w art. 11 ust. 1 ww. ustawy jest enumeratywne, świadczy stosunkowo wysoka precyzja użytych w nim zwrotów, co zapobiega w znacznym stopniu powstawaniu wątpliwości interpretacyjnych /por. P. Chmielnicki w: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2007, komentarz do art. 86 ustawy/. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 10 lipca 2009 r. zostało więc wydane w zakresie jego kompetencji nadzorczych, bowiem nie dotyczy zagadnień określonych w art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, natomiast zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem przepisów prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 86 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, w związku z art. 1 ust. 2, art. 11 ust. 1 oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Kluczowym w niniejszej sprawie problemem jest, czy organem nadzoru nad kwestionowaną uchwałą w sprawie "Programu budowy i finansowania przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie gminy Pasłęk" jest regionalna izba obrachunkowa, jak to twierdzi się w zaskarżonym wyroku, czy wojewoda? Sąd pierwszej instancji przyjął przy tym w ślad za wnoszącą skargę gminą, iż uchwała ta dotyczy "sprawy finansowej", a zatem organem nadzoru może być wyłącznie regionalna izba obrachunkowa. Pogląd ten jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest błędny. Chodzi bowiem bynajmniej nie o uchwałę organu gminy w sprawie finansowej w rozumieniu przepisów o regionalnych izbach obrachunkowych, lecz istotą tej uchwały jest problematyka dotycząca gminnego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej jako funduszu celowego, regulowanego ustawą Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania zaskarżoną uchwałą /Dz. U. tekst jednolity z 2008 r. Nr 25, poz.150 - art. 403 ust. 1/, do którego nie mają zastosowania przepisy ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Należy zwłaszcza podkreślić, że w dacie wydania zaskarżonej uchwały oraz wydania wyroku przez Sąd pierwszej instancji ustawa ta przewidywała, iż w zakresie tego funduszu organem nadzoru na szczeblu wojewódzkim był wojewoda /wydający jako organ nadzorczy decyzję administracyjną, do której miały zastosowanie przepisy kpa – art. 419 ust. 6 i 6a ustawy prawo ochrony środowiska/. Ustawa ta nie regulowała natomiast w sposób odmienny od zasad ogólnych kwestii nadzoru nad aktami organów samorządu gminnego wydawanymi w sprawach dotyczących przedmiotowego funduszu celowego, co jednoznacznie należy rozumieć, że również w odniesieniu do tych aktów, analogicznie jak w przypadku aktów dotyczących funduszu na szczeblu wojewódzkim, organem nadzoru jest wojewoda z tą jedną różnicą, iż formą w jakiej wykonuje swoją funkcję nadzorczą jest rozstrzygnięcie nadzorcze stosowane według zasad określonych ustawą o samorządzie gminnym. W tej sytuacji brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że sprawa dotycząca danego funduszu celowego stanowi sprawę finansową w rozumieniu ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych i że te właśnie organy są właściwe do sprawowania nadzoru nad uchwałami samorządu gminnego dotyczących spraw takich, jakie zostały objęte kwestionowaną w niniejszej sprawie uchwałą. Organem nadzoru w odniesieniu do tej uchwały może być więc jedynie wojewoda, jak to zasadnie twierdzi się w skardze kasacyjnej, do którego zresztą gmina przekazała uchwałę w celu objęcia jej działalnością nadzorczą, a następnie dopiero, w wyniku niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia, wniosła skargę do sądu administracyjnego kwestionując właściwość wojewody do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa.