II SA/Op 321/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2009 r. sprawy ze skargi D. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zasiłku celowego 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Przedmiotem skargi wniesionej przez D. A. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania, w związku z wniesionym przez skarżącego odwołaniem od decyzji organu pierwszej instancji, wydanej przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu - działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola. Decyzją z dnia [...], nr [...], Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu przyznał D. A. specjalny zasiłek celowy w łącznej wysokości 350,00 zł z przeznaczeniem na: dofinansowanie kosztów zakupionych leków – 130 zł; dofinansowanie zakupu żywności – 70 zł; dofinansowanie kosztów związanych z opłatami i wydatkami mieszkaniowymi – 150 zł. W pkt 2 decyzji nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu tej decyzji, organ przytaczając przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 ze zm.) wywiódł, iż na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia 16 marca 2009 r. oraz załączonych do niego dokumentów ustalono, że wnioskodawca prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, a jego dochód w marcu 2009 r., wynosił 902,59 zł. Ponadto organ stwierdził, że wnioskodawca posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności i że choruje. Nadto dodał, że D. A. poniósł znaczne koszty związane z utrzymaniem w należytym stanie technicznym domu, którego jest współwłaścicielem oraz z opłatami mieszkaniowymi, a także z zakupem leków. Mając powyższe na uwadze organ uznał, iż wnioskodawca jest uprawniony do specjalnego zasiłku celowego określonego w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, który przysługuje w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy dochód osoby lub rodziny przekracza kryterium dochodowe. Organ wskazał, że w kwietniu 2009 r. na realizację specjalnych zasiłków celowych dysponował kwotą 9.667 zł, która pozwala na wypłatę ich w wysokości ok. 65 zł, przy średniej liczbie ok. 149 świadczeń. Pismem z dnia 23 kwietnia 2009 r., D. A. wniósł odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że jest ona niezgodna ze stanem faktycznym i przepisami ustawy o pomocy społecznej. Odwołanie to zostało złożone przez D. A. w Urzędzie Miasta Opola w dniu 23 kwietnia 2009 r. i w dniu następnym, czyli 24 kwietnia 2004 r. przesłane za pośrednictwem faxu do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu. W uzasadnieniu odwołania odwołujący wskazał, że przyznanie środków nie nastąpiło w chwili ich wymagalności, gdyż organ pierwszej instancji wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o poświadczenie wysokości świadczenia rentowego za luty 2009 r. Stąd jego zdaniem decyzja została wydana pomimo upływu ustawowego terminu do załatwienia sprawy, tym bardziej, że sprawa nie wymagała zbierania dodatkowych dowodów. Dalej odwołujący wskazał, iż zaskarżona decyzja powinna dotyczyć miesiąca marca, gdyż organ oparł się o dokumenty z miesiąca poprzedniego tj. z lutego 2009 r., natomiast przyznane świadczenie dotyczy miesiąca kwietnia 2009 r. W ocenie wnioskodawcy organ winien przyjąć jego dochód z miesiąca lutego 2009 r., a nie z marca 2009 r., jak również poniesione koszty w kwocie 1039,24 zł, a nie w kwocie 391,33 zł. Ponadto błędem organu było przyznanie świadczenia ze środków przeznaczonych na specjalne zasiłki celowe, jakimi dysponował w miesiącu marcu, a nie w kwietniu. W ocenie odwołującego, powyższe działania organu I instancji powodują zaniżenie udokumentowanych przez niego kosztów, a w konsekwencji obniżają wysokość przyznanej pomocy. Poza tym pozbawiają i ograniczają wnioskodawcę w częstszym ubieganiu się o przyznanie specjalnego zasiłku celowego, jako pomocy mu niezbędnej i koniecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, powołując się na przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej K.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania D. A. od opisanej powyżej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy - przedstawiając stan faktyczny sprawy - podał, że decyzja organu I instancji została dręczona D. A. w dniu 24 kwietnia 2009 r., co wynika z adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru tej decyzji. Dalej organ wywiódł, iż postępowanie odwoławcze składa się z fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej, organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Obowiązek ten nakłada na organ przepis art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie wydane w trybie art. 134 K.p.a. jest ostateczne. Organ podniósł, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze tak przedmiotowym, jak również podmiotowym. Powołując się na orzecznictwo administracyjne wyjaśnił, iż z przyczyną o charakterze przedmiotowym mamy do czynienia m.in. wtedy, kiedy brak jest przedmiotu zaskarżenia. Przytaczając przepisy K.p.a. regulujące doręczenie decyzji, wskazał, iż w myśl art. 110 K.p.a. decyzja wiąże strony i organ od daty jej doręczenia. Od tej daty biegną także terminy procesowe i materialne. Natomiast w K.p.a., jako wyjątek od reguły pisemności przewidziano również możliwość ustnego ogłoszenia decyzji stronom (art. 109 § 2 K.p.a), jednakże czynność ta winna zostać utrwalona w protokole (art. 67 § 2 pkt 5 K.p.a). W takiej sytuacji strona zna już treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, jednakże fizycznie nie posiada dokumentu, w którym jest ono zawarte (decyzji). Wówczas decyzja wywołuje skutki z dniem jej ogłoszenia. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że zaskarżona przez D. A. decyzja z dnia [...] weszła do obrotu prawnego i wywołuje skutki prawne od dnia 24 kwietnia 2009 r., tj. o dnia jej odebrania przez odwołującego, co wynika z adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru tej decyzji. Natomiast w niniejszej sprawie, jako dzień złożenia odwołania należało - zgodnie z art. 65 § 2 K.p.a. - przyjąć dzień 23 kwietnia 2004 r., bowiem D. A. odwołanie złożył w Urzędzie Miasta Opola w dniu 23 kwietnia 2009 r. i w dniu następnym, czyli 24 kwietnia 2004 r. przesłano je za pośrednictwem faxu do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu. W ocenie organu, w chwili, gdy D. A. zarówno pisał, jak i składał w Urzędzie Miasta odwołanie od decyzji z dnia [...], akt ten nie obowiązywał w obrocie prawnym. Skuteczne doręczenie decyzji stronie nastąpiło bowiem dopiero w dniu 24 kwietnia 2009 r., kiedy D. A. odebrał ją osobiście i z tą datą decyzja organu I instancji weszła do obrotu prawnego oraz strona mogła skutecznie złożyć w stosunku do niej środek odwoławczy. Natomiast wcześniejsze wniesienie odwołania nie wywołuje skutków prawnych oczekiwanych przez wnoszącego, gdyż decyzja ta nie obowiązywała w obrocie prawnym. Ostatecznie organ przyjął, iż z uwagi na to, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego D. A. nie mógł skutecznie w dniu 23 kwietnia 2009 r. wnieść od niej odwołania, tym samym fakt ten stanowi uchybienie proceduralne i powoduje, że odwołanie z dnia 23 kwietnia 2009 r. jest niedopuszczalne i powoduje brak podstaw merytorycznych do jego rozpatrzenia. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł D. A. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż organ odwoławczy nie docieka prawdy oraz nie żąda dowodów od MOPR, zadowalając się tym, że w aktach sprawy brak jest protokółu lub adnotacji potwierdzającej ewentualne ustne ogłoszenie decyzji. Zdaniem skarżącego, brak protokółu lub adnotacji nie stanowi dowodu w rozumieniu art. 109 § 2 K.p.a. Dodał, że pomiędzy datą wydania decyzji tj. [...] a jej doręczeniem w dniu 24 kwietnia 2009 r. zachodzi duża rozbieżność czasowa. W ocenie skarżącego, wobec nieprawidłowości działania Poczty Polskiej nie można uznać, iż potwierdzenie zwrotne poczty jest wystarczającym i miarodajnym dowodem zaistniałego faktu doręczenia. Powołując się na przepis art. 14 § 2 K.p.a. podkreślił, że sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony i w takiej sytuacji decyzja może być stronie ogłoszona ustnie. Podał również, że w dniu 22 kwietnia 2009 r. został sporządzony przez pracownika socjalnego MOPR protokół. Zarzucił, iż organ wydając zaskarżone postanowienie oparł się na "nie do końca wiarygodnych" dokumentach MOPR, a jednocześnie nie miał żadnych innych dowodów uzasadniających przyjęte stanowisko. Stwierdził, że organ uznając przedmiotowe odwołanie za przedwczesne działał w sposób nieracjonalny, bowiem nie zwrócił uwagi, że skarżący w odwołaniu przedstawia pełne informacje dotyczące decyzji Zastępcy Dyrektora MOPR w Opolu, z dnia [...]. Do skargi skarżący dołączył protokół z dnia 22 kwietnia 2009 r., sporządzony przez pracownika socjalnego MOPR. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego jakoby - jego zdaniem – decyzja została ogłoszona ustnie, o czym świadczy protokół z dnia 22 kwietnia 2009 r., organ podkreślił, iż przedmiotowy protokół został sporządzony jedynie na okoliczność dołączenia przez D. A. dokumentów do wniosku o specjalny zasiłek celowy złożonego w dniu 21 kwietnia 2009 r. Protokół ten nie potwierdza natomiast faktu ustnego ogłoszenia decyzji przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy zauważyć, iż w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane zostało postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania, które jako ostateczne, kończące postępowanie, podlega bezpośrednio zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Kompetencja sądu administracyjnego do kontroli tego rodzaju aktów wynika z przepisu art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym m. in. kończące postępowanie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Przeprowadzona, według powyższych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, iż nie odpowiada ono wymogom prawa, bowiem organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania jest ostateczne. W tym miejscu podnieść należy, że stosownie do powołanej wyżej regulacji, na co zwrócił uwagę również organ odwoławczy, po otrzymaniu odwołania, organ ten obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Dokonując ustaleń w tym zakresie organ winien wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia dokonania takiej oceny, w tym ustalić jednoznaczny termin dokonania doręczenia decyzji. W razie zaś wątpliwości i zaistnienia konieczności wyjaśnienia kwestii istotnych dla ustaleń w zakresie dopuszczalności odwołania i dochowania terminu, przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie. Wydanie postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a., bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co do okoliczności mających wpływ na dopuszczalność odwołania, czy też dochowanie terminu, uznać należy za naruszające przepisy art. 7 i art. 77 K.p.a. Stosownie natomiast do art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, zobowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ wykorzystując dozwolone przepisami środki dowodowe, winien zebrać cały materiał dowodowy pozwalający na dokonanie stosownych ustaleń i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Pod pojęciem materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie w zakresie dopuszczalności wniesionego przez skarżącego odwołania nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 K.p.a. Od razu zauważyć wypada, iż okolicznością istotną z punktu widzenia podjętego przez organ odwoławczy orzeczenia jest data doręczenia decyzji stronie skarżącej. W tym zakresie organ II instancji uznając złożone przez D. A. w dniu 23 kwietnia 2009 r. odwołanie jako przedwczesne, przyjął, iż decyzja z dnia [...] została doręczona skarżącemu w dniu 24 kwietnia 2009 r., co wynika z adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru tej decyzji. Organ dając wiarę tylko temu dokumentowi, nie podjął działań zmierzających do wyjaśnienia skąd skarżący powziął zatem wiadomość o zaskarżonej przez niego decyzji, skoro w odwołaniu podaje zarówno prawidłową jej datę oraz numer decyzji. Ponadto z uzasadnienia odwołania jednoznacznie wynika, iż skarżący zapoznał się z treścią decyzji, bowiem prowadzi szczegółową polemikę z merytorycznymi rozważaniami organu pierwszoinstancyjnego, wskazując na konkretne kwoty przyjęte przez ten organ przy ocenie przysługującego mu prawa do specjalnego zasiłku celowego. Natomiast w aktach sprawy organu I instancji brak jest jakiejkolwiek adnotacji sporządzonej przez pracownika MOPR w Opolu na tą okoliczność. Organ odwoławczy zdaje się nie zauważać tych faktów, skupiając się jedynie na dacie doręczenia decyzji, która wynika ze zwrotnego potwierdzenia jej odbioru. Zauważyć również przyjdzie, iż nie wzbudziła zainteresowania organu odwoławczego informacja zawarta w piśmie przekazującym odwołanie skarżącego, w którym organ stwierdza, iż zostało ono złożone z dochowaniem terminu. Organ odwoławczy nie wyjaśniając powyższych wątpliwości, nie ustalił w jakim faktycznie czasie i w jaki sposób skarżący uzyskał informację o zaskarżonej decyzji oraz czy te okoliczności miały wpływ na ocenę dopuszczalności wniesionego odwołania. W tym miejscu powołać należy utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż wszelkie niejasności czy też wątpliwości dotyczące oceny stanu faktycznego nie mogą być rozstrzygane na niekorzyść strony oraz wywoływać negatywnych skutków w sferze jej praw (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 28 września 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1370/07, Lex nr 420211; z dnia 28 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 960/05, Lex nr 190847; z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1093/04, Lex nr 168038). Zauważyć też trzeba, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99, Lex nr 54171). Skoro zatem w niniejszej sprawie organ odwoławczy przy ocenie dopuszczalności odwołania ograniczył się jedynie do dowodu w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji, nie rozważając jednocześnie okoliczności wcześniejszego uzyskania przez skarżącego informacji o tej decyzji, w ocenie Sądu uznać należało, iż postępowanie to przeprowadzone zostało również z naruszeniem art. 80 K.p.a. Jeszcze raz powtórzyć przyjdzie, iż obowiązkiem organu orzekającego jest zebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a więc taki, gdy w przeświadczeniu tego organu wszelkie możliwości dowodowe zostały już wykorzystane (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2002 r., sygn. akt V SA 2260/01, Lex nr 171224). W ocenie Sądu stwierdzone uchybienia, które mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania, spowodowały konieczność uchylenia na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. zaskarżonego postanowienia. Rozstrzygnięcie w pkt 2 wyroku oparto na dyspozycji art. 152 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.