I OSK 117/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Op 321/09 w sprawie ze skargi D.A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Op 321/09 po rozpoznaniu skargi D. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zasiłku celowego, uchylił zaskarżone postanowienie, a także określił, że nie podlega ono wykonaniu. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu przyznał D. A. specjalny zasiłek celowy w łącznej wysokości 350,00 zł z przeznaczeniem na: dofinansowanie kosztów zakupionych leków – 130 zł; zakupu żywności – 70 zł i dofinansowanie kosztów związanych z opłatami i wydatkami mieszkaniowymi – 150 zł. W pkt 2 decyzji nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Pismem z dnia 23 kwietnia 2009 r., D. A. wniósł odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że jest ona niezgodna ze stanem faktycznym i przepisami ustawy o pomocy społecznej. Odwołanie to zostało złożone przez D. A. w Urzędzie Miasta Opola w dniu 23 kwietnia 2009 r. i w dniu następnym, czyli 24 kwietnia 2004 r. przesłane za pośrednictwem faxu do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu. W uzasadnieniu odwołania odwołujący wskazał, że przyznanie środków nie nastąpiło w chwili ich wymagalności, gdyż organ pierwszej instancji wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o poświadczenie wysokości świadczenia rentowego za luty 2009 r. Stąd jego zdaniem decyzja została wydana pomimo upływu ustawowego terminu do załatwienia sprawy, tym bardziej, że sprawa nie wymagała zbierania dodatkowych dowodów. Dalej odwołujący wskazał, iż zaskarżona decyzja powinna dotyczyć miesiąca marca, gdyż organ oparł się o dokumenty z miesiąca poprzedniego, tj. z lutego 2009 r., natomiast przyznane świadczenie dotyczy miesiąca kwietnia 2009 r. W ocenie wnioskodawcy organ winien przyjąć jego dochód z lutego 2009 r., a nie z marca 2009 r., jak również poniesione koszty w kwocie 1039,24 zł, a nie w kwocie 391,33 zł. Ponadto błędem organu było przyznanie świadczenia ze środków przeznaczonych na specjalne zasiłki celowe, jakimi dysponował w marcu, a nie w kwietniu. W ocenie odwołującego, powyższe działania organu pierwszej instancji powodują zaniżenie udokumentowanych przez niego kosztów, a w konsekwencji obniżają wysokość przyznanej pomocy. Poza tym pozbawiają i ograniczają wnioskodawcę w częstszym ubieganiu się o przyznanie specjalnego zasiłku celowego, jako pomocy mu niezbędnej i koniecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, powołując się na przepis art. 134 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy – przedstawiając stan faktyczny sprawy – podał, że decyzja organu pierwszej instancji została dręczona D. A. w dniu 24 kwietnia 2009 r., co wynika z adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru tej decyzji. Organ odwoławczy uznał, że zaskarżona przez D. A. decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. weszła do obrotu prawnego i wywołuje skutki prawne od dnia 24 kwietnia 2009 r., tj. o dnia jej odebrania przez odwołującego, co wynika z adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru tej decyzji. Natomiast w niniejszej sprawie, jako dzień złożenia odwołania należało – zgodnie z art. 65 § 2 K.p.a. – przyjąć dzień 23 kwietnia 2004 r. bowiem D. A. odwołanie złożył w Urzędzie Miasta Opola w dniu 23 kwietnia 2009 r. i w dniu następnym, czyli 24 kwietnia 2004 r. przesłano je za pośrednictwem faxu do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu. W ocenie organu, w chwili, gdy D. A. zarówno pisał, jak i składał w Urzędzie Miasta odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r., akt ten nie obowiązywał w obrocie prawnym. Skuteczne doręczenie decyzji stronie nastąpiło bowiem dopiero w dniu 24 kwietnia 2009 r., kiedy D. A. odebrał ją osobiście i z tą datą decyzja organu pierwszej instancji weszła do obrotu prawnego oraz strona mogła skutecznie złożyć w stosunku do niej środek odwoławczy. Natomiast wcześniejsze wniesienie odwołania nie wywołuje skutków prawnych oczekiwanych przez wnoszącego, gdyż decyzja ta nie obowiązywała w obrocie prawnym. Ostatecznie organ przyjął, iż z uwagi na to, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego D. A. nie mógł skutecznie w dniu 23 kwietnia 2009 r. wnieść od niej odwołania, tym samym fakt ten stanowi uchybienie proceduralne i powoduje, że odwołanie z dnia 23 kwietnia 2009 r. jest niedopuszczalne i powoduje brak podstaw merytorycznych do jego rozpatrzenia. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł D. A. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż organ odwoławczy nie docieka prawdy oraz nie żąda dowodów od MOPR, zadowalając się tym, że w aktach sprawy brak jest protokołu lub adnotacji potwierdzającej ewentualne ustne ogłoszenie decyzji. Zdaniem skarżącego, brak protokołu lub adnotacji nie stanowi dowodu w rozumieniu art. 109 § 2 K.p.a. Dodał, że pomiędzy datą wydania decyzji, tj. [...] kwietnia 2009 r. a jej doręczeniem w dniu 24 kwietnia 2009 r. zachodzi duża rozbieżność czasowa. W ocenie skarżącego, wobec nieprawidłowości działania Poczty Polskiej nie można uznać, iż potwierdzenie zwrotne poczty jest wystarczającym i miarodajnym dowodem zaistniałego faktu doręczenia. Powołując się na przepis art. 14 § 2 K.p.a. podkreślił, że sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony i w takiej sytuacji decyzja może być stronie ogłoszona ustnie. Podał również, że w dniu 22 kwietnia 2009 r. został sporządzony przez pracownika socjalnego MOPR protokół. Zarzucił, iż organ wydając zaskarżone postanowienie oparł się na "nie do końca wiarygodnych" dokumentach MOPR, a jednocześnie nie miał żadnych innych dowodów uzasadniających przyjęte stanowisko. Stwierdził, że organ uznając przedmiotowe odwołanie za przedwczesne działał w sposób nieracjonalny, bowiem nie zwrócił uwagi, że skarżący w odwołaniu przedstawia pełne informacje dotyczące decyzji Zastępcy Dyrektora MOPR w Opolu, z dnia [...] kwietnia 2009 r. Do skargi skarżący dołączył protokół z dnia 22 kwietnia 2009 r., sporządzony przez pracownika socjalnego MOPR. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego jakoby – decyzja została ogłoszona ustnie, o czym świadczy protokół z dnia 22 kwietnia 2009 r., organ stwierdził, iż przedmiotowy protokół został sporządzony jedynie na okoliczność dołączenia przez D. A. dokumentów do wniosku o specjalny zasiłek celowy złożonego w dniu 21 kwietnia 2009 r. Protokół ten nie potwierdza natomiast faktu ustnego ogłoszenia decyzji przez organ pierwszej instancji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżone postanowienie, a także określił, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie w zakresie dopuszczalności wniesionego przez skarżącego odwołania nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 K.p.a. Okolicznością istotną z punktu widzenia podjętego przez organ odwoławczy orzeczenia jest data doręczenia decyzji stronie skarżącej. W tym zakresie organ drugiej instancji uznając złożone przez D. A. w dniu 23 kwietnia 2009 r. odwołanie jako przedwczesne, przyjął, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. została doręczona skarżącemu w dniu 24 kwietnia 2009 r., co wynika z adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru tej decyzji. Organ dając wiarę tylko temu dokumentowi, nie podjął działań zmierzających do wyjaśnienia skąd skarżący powziął zatem wiadomość o zaskarżonej przez niego decyzji, skoro w odwołaniu podaje prawidłową jej datę oraz numer decyzji. Ponadto z uzasadnienia odwołania jednoznacznie wynika, iż skarżący zapoznał się z treścią decyzji, bowiem prowadzi szczegółową polemikę z merytorycznymi rozważaniami organu pierwszoinstancyjnego, wskazując na konkretne kwoty przyjęte przez ten organ przy ocenie przysługującego mu prawa do specjalnego zasiłku celowego. Natomiast w aktach sprawy organu pierwszej instancji brak jest jakiejkolwiek adnotacji sporządzonej przez pracownika MOPJR w Opolu na tę okoliczność. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy skupił się jedynie na dacie doręczenia decyzji, która wynika ze zwrotnego potwierdzenia jej odbioru. W uzasadnieniu wyroku zaznaczono również fakt, że w piśmie przekazującym odwołanie skarżącego organ ocenił, iż zostało ono złożone z dochowaniem terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że organ odwoławczy nie wyjaśniając powyższych wątpliwości, nie ustalił w jakim faktycznie czasie i w jaki sposób skarżący uzyskał informację o zaskarżonej decyzji oraz czy te okoliczności miały wpływ na ocenę dopuszczalności wniesionego odwołania. W ocenie Sądu pierwszej instancji jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Skoro zatem w niniejszej sprawie organ odwoławczy przy ocenie dopuszczalności odwołania ograniczył się jedynie do dowodu w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji, nie rozważając jednocześnie okoliczności wcześniejszego uzyskania przez skarżącego informacji o tej decyzji, w ocenie Sądu uznać należało, iż postępowanie to przeprowadzone zostało również z naruszeniem art. 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało uchyleniem postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit,. c/ ustawy P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. przez przyjęcie, że zasadne jest uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, jako wydanego z naruszeniem przepisów K.p.a. z powodu wadliwego ustalenia przez Kolegium, że decyzja Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, z [...] kwietnia 2009 r., została doręczona 24 kwietnia 2009 r., podczas gdy – zdaniem Kolegium, w istniejącym stanie sprawy – brak było podstaw do uznania, iż doręczenie wymienionej decyzji nastąpiło w dniu innym niż dzień wynikający ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, a zatem – wbrew ocenie Sądu – Kolegium nie dopuściło się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., 2. art. 153 P.p.s.a., polegającego na związaniu organu administracyjnego nietrafnymi wskazaniami co do dalszego postępowania, poprzez nakazanie wykonania czynności stosowanie do art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., pomimo że nie istnieje konieczność prowadzenia tego rodzaju działań, gdyż stan faktyczny sprawy został wystarczająco wyjaśniony. Wskazując na powyższe Kolegium wniosło o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania, 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że organ pierwszej instancji nie zastosował ustnego ogłoszenia decyzji, gdyż w takim wypadku sporządziłby dokument potwierdzający to zdarzenie oraz nie wysłałby egzemplarza decyzji adresowanej do D. A. za pośrednictwem poczty. Podkreślono również, że brak jest jakichkolwiek dowodów, potwierdzających, że wymienioną decyzję doręczono adresatowi w lokalu organu administracji publicznej – siedzibie MOPR w Opolu. Skarżący kasacyjnie organ podkreślił przy tym, że doręczenie decyzji za pośrednictwem Poczty Polskiej w żaden sposób nie wyklucza i nie zaprzecza faktowi, że strona skarżąca faktycznie zapoznała się z treścią aktu władczego wydanego przez Zastępcę Dyrektora MOPR w Opolu. Ponieważ jednak wiadomości o treści wymienionej decyzji zostały udostępnione skarżącemu bez zachowania procedury doręczenia decyzji, powzięcie tych informacji przez stronę nie wywołało skutków prawnych związanych z doręczeniem decyzji administracyjnej. Reasumując autor skargi kasacyjnej podniósł, że faktyczne powzięcie przez stronę wiadomości o treści rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji – niezwiązane z wykonaniem procedury doręczania pisma za pokwitowaniem przez pocztę – nie wywołało skutku doręczenia decyzji. Jego zdaniem słusznie zatem organ odwoławczy przyjął, że odwołanie wniesione przez D. A., jako przedwczesne, było niedopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Sąd odwoławczy nie uznał za zasadne zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a. uznając zaskarżone postanowienie za wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż składając w dniu 23 kwietnia 2009 r. odwołanie D. A.r znał treść decyzji organu pierwszej instancji, co stwierdza zarówno sam zainteresowany jak i wynika to z treści odwołania, nawiązującego wprost do merytorycznych rozważań organu. Niewątpliwe jest, iż w dniu 22 kwietnia 2009 r. skarżący składał w organie dokumenty w innej sprawie, co potwierdza sporządzony przez pracownika protokół, na który powołuje się zarówno skarżący jak i organ, przy czym obie strony z faktu tego wyciągają odmienne wnioski. W tej sytuacji zachodziła konieczność ustalenia, czy i w jakiej formie skarżący został zapoznany z treścią decyzji, bowiem jest niewątpliwym, że przed dniem 23 kwietnia 2009 r. uzyskał do niej dostęp, a ponadto poznał treść pouczenia. Brak takich ustaleń i oparcie się na ustaleniu daty doręczenia decyzji tylko na podstawie adnotacji na odwrocie doręczenia czyni wydane postanowienie przedwczesnym, a przez to wadliwym. Nie jest zasadnym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oparcie się przez organ na treści art. 65 § 2 K.p.a. Przepis art. 65 § 1 K.p.a. nakazuje organowi administracji publicznej, który nie jest właściwy w sprawie, a do którego wniesiono podanie, niezwłoczne przekazanie go do organu właściwego i zawiadomienie o tym wnoszącego podanie. W art. 65 § 2 K.p.a. wprowadzono gwarancję dla strony, która wniosła podanie do organu niewłaściwego, chroniącą ją przed skutkami nieznajomości prawa. Celem tego przepisu jest więc zapewnienie stronie, która wniosła podanie do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu, że termin uważa się za zachowany. W przedmiotowej sprawie organ powołując się na art. 65 § 2 K.p.a. uczynił z niego użytek pozbawiając stronę możliwości poddania decyzji kontroli instancyjnej. Taka wykładnia przepisu art. 65 § 2 K.p.a. sprzeczna z jego charakterem ochronnym narusza konstytucyjnie zagwarantowane prawo strony do zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji, uregulowane w art. 78 Konstytucji RP. Nie znajduje natomiast oparcia w materiale dowodowym twierdzenie organu, iż w dniu następnym odwołanie strony zostało przesłane do organu. Na odwołaniu widnieje bowiem prezentata Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej stwierdzająca datę wpływu odwołania dopiero w dniu 5 maja 2009 r., a więc w terminie ustawowym, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a. W tej sytuacji niedopuszczalnym było, bez wyjaśnienia nasuwających się wątpliwości, wydanie postanowienia w trybie art. 134 K.p.a., zamykającego stronie możliwość poddania decyzji kontroli instancyjnej. Nawet przy przyjęciu, iż strona złożyła środek odwoławczy do organu niewłaściwego niejako z wyprzedzeniem – po jego otrzymaniu w terminie otwartym do wniesienia odwołania – Kolegium obowiązane było odebrać stosowne oświadczenie od strony co do okoliczności zapoznania się z treścią decyzji i intencji strony wnoszącej środek odwoławczy. Błędnie skarga kasacyjna stawia zarzut naruszenia przepisu art. 153 ustawy P.p.s.a. Przepis ten regulując kwestie związania Sądu i organu oceną prawną wyrażoną w wyroku może zostać naruszony tylko wówczas gdy dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy (po uchyleniu decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i wyrażeniu przez ten Sąd oceny prawnej) w sytuacji gdy organ, bądź też Sąd przy rozpoznawaniu ponownym skargi, oceny takiej nie respektują. W niniejszej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Op 321/09 wydany był po raz pierwszy. Stąd też nie znajdował uzasadnienia zarzut naruszenia przepisu art. 153 ustawy P.p.s.a. Zarzut nietrafnych wskazań można w skardze kasacyjnej podnosić powołując się na naruszenie przez Sąd art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a., czego kasator nie uczynił. Wobec związania Sądu odwoławczego granicami skargi kasacyjnej mimo sformułowania zarzutu nietrafnych wskazań zarzut ten jako postawiony wadliwie musiał pozostać poza kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z powyższych względów na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.