II SA/Ke 523/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2009r. sprawy ze skargi K. W. "M." S.A. w M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lipca 2009r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oddala skargę. Postanowieniem z dnia 13 lipca 2009r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchyliło postanowienie Wójta Gminy M. z dnia 22 kwietnia 2009r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia na J. C. obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na przeróbce surowców węglanowych w mobilnym zakładzie przeróbczym na działce nr 287 położonej w miejscowości Z., gm. M., i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, że Wójt Gminy M. nałożył obowiązek w oparciu o opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 22 marca 2009r. nr [...] oraz postanowienie Starosty z dnia 9 kwietnia 2009r. znak: [...], w których organy wskazały na konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, uznając, że inwestycja może stanowić zagrożenie dla jakości wód, gruntów oraz klimatu akustycznego. Podstawę nałożenia obowiązku stanowiły także szczegółowe uwarunkowania zawarte w § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Na postanowienie Wójta Gminy M. z dnia 22.04.2009r. zażalenie wniósł J. C. podnosząc, iż mobilny zakład przeróbczy składający się z 2 kruszarek, 2 przesiewaczy oraz przewoźnego kontenera nie związanego trwale z gruntem nie należy do przedsięwzięć, które mogą ani potencjalnie ani tym bardziej znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. Podkreślił, że proponowany do zajęcia teren obejmuje użytki rolne niskich klas bonitacyjnych, nie wymagających odrolnienia w razie zmiany sposobu użytkowania. Inwestycja nie doprowadzi do żadnej wycinki krzewów i drzew, na przedmiotowym obszarze nie występują też siedliska zwierząt, czy rośliny prawem chronione. Rozpatrując zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że J. C. właściciel firmy WYTWÓRNIA BETONÓW J. C.i – Zakład Pracy Chronionej w R. wystąpił o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla w/w przedsięwzięcia. Organ powołując brzmienie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 – zwanej dalej jako ustawa) stwierdził, że ocena co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy do organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, który powinien dokonać samodzielnych ustaleń w zakresie przesłanek określonych w ust. 1 i 2 tego przepisu. Wskazał, że wymóg uzyskania zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy opinii stosownych organów przed wydaniem postanowienia o którym mowa w art. 63 ust. 1 i 2 nie oznacza, że organ jest związany poglądami wyrażonymi przez organy opiniujące. Wydając postanowienie organ powinien wskazać jakimi kierował się okolicznościami faktycznymi, znajdującymi potwierdzenie w materiale dowodowym oraz odnieść się do przesłanek określonych w art. 63 ust. 1 i 2 ustawy, zgodnie z regułami ogólnymi wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium podniosło, iż stosownie do art. 60 pkt 2 w zw. z art. 173 ust. 1 pkt 2 ustawy, do czasu wydania rozporządzenia określającego rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określone w art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być stwierdzony. Zdaniem organu odwoławczego, Wójt Gminy M. nie dokonując zgodnie z obowiązującymi regulacjami kwalifikacji objętego wnioskiem przedsięwzięcia nie dokonał samodzielnych ustaleń pozwalających na wyjaśnienie kwestii potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Uniemożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia analizy w tym zakresie wynika zaś z braku materiału dowodowego. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych organ pierwszej instancji został zobowiązany do dokonania kwalifikacji przedsięwzięcia w kontekście § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. Za wadliwe organ uznał również wskazanie w podstawie zaskarżonego postanowienia § 5 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 9.11.2004r. bez powiązania tego przepisu z § 3 lub § 2 tego rozporządzenia. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13.07.2009r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach K. W. "M." S.A. w M., wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a poprzez przyjęcie, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zdaniem K., SKO nie wskazało żadnych ustaleń faktycznych wymagających uzupełnienia, natomiast obowiązek subsumcji istniejącego w sprawie stanu faktycznego pod jedną z przesłanek zawartych w § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2004r. spoczywa na organie odwoławczym, gdyż stanowi wyłącznie element oceny prawnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ustosunkowując się do podniesionego w skardze zarzutu Kolegium wskazało, iż subsumcja istniejącego w niniejszej sprawie stanu faktycznego jest możliwa dopiero po dokonaniu prawidłowej analizy przedsięwzięcia z punktu widzenia przesłanek zawartych w § 2 i 3 rozporządzenia z 2004r. Nie chodzi zatem tylko o dokonanie kwalifikacji prawnej przedsięwzięcia, do czego byłby organ II instancji zobowiązany, ale również o wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, od których zależy taka kwalifikacja. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie takich naruszeń nie zawiera. Przedmiotem badania Sądu było postanowienie przekazujące do ponownego rozpatrzenia przez Wójta Gminy M. sprawy dotyczącej obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia w związku ze sprawą wszczętą wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "przeróbce surowców węglanowych w mobilnym zakładzie przeróbczym na działce nr 287 położonej w miejscowości Z., gmina M.". Podstawą prawną uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji był art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Stosownie do jego treści organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podjęcie decyzji przez organ I instancji bez należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy, aby dokonać prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Zgodnie bowiem z treścią art. 136 organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe (por. B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz do art. 138 § 2, wydanie 7, Wyd. C.H.Beck Warszawa 2005). Przedmiotem oceny Sądu jest zatem ustalenie wystąpienia powyższych przesłanek z uwzględnieniem konkretnego stanu faktycznego oraz przepisów prawa regulujących ten stan. Okoliczności te bowiem determinują treść i zakres koniecznych ustaleń, do których zobowiązane są organy prowadzące postępowanie administracyjne. Na wstępie wskazać należy, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dotyczy dwóch podstawowych grup planowanych przedsięwzięć tj. 1) mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1 ust. 1 art. 59) i 2) mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 (pkt 2 ust. 1 art. 59) Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie: rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia (pkt 1), usytuowanie przedsięwzięcia (pkt 2) oraz rodzaj i skalę możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do uwarunkowań wymienionych w pkt 1 i 2 (pkt 3). Przepis art. 64 ust. 1 ustawy przewiduje, że postanowienie w przedmiocie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wydaje się po zasięgnięciu opinii organów wskazanych w tym przepisie. Z powyższych uregulowań wynika, że przesłankami nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla opisanego wyżej przedsięwzięcia są: 1) zaliczenie planowanego przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, 2) wskazanie kryteriów środowiskowych jakimi kierował się organ wymienionych w pkt 1 – 3 art. 63 ust. 3 ustawy, 3) uzyskanie przed wydaniem postanowienia o którym mowa w art. 63 ust. 1 ustawy opinii właściwych organów wymienionych w art. 64 ust. 1 ustawy. Dopiero łączne spełnienie tych przesłanek umożliwia organowi wydanie postanowienia. Kolegium słusznie podniosło, iż do czasu wydania rozporządzenia określającego rodzaje przedsięwzięć wymienionych w pkt 1 i 2 ust. 1 art. 59 stosownie do treści art. 173 ust. 1 ustawy zachowują moc dotychczasowe przepisy wykonawcze. Zgodnie z art. 173 ust. 2 pkt 2 ustawy za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 59 ust. 1 pkt 2 niniejszej ustawy, uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być stwierdzony. A zatem w art. 173 ustawy określono, jakie przedsięwzięcia z obecnych rozwiązań prawnych odpowiadają tym z przepisów dotychczasowych. Powyższe oznacza, że organ prowadząc postępowanie w sprawie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 1 – 92 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573). Tylko bowiem stwierdzenie, że konkretne planowane przedsięwzięcie odpowiada przedsięwzięciu mogącemu znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 1 – 92 i ust. 2 powołanego rozporządzenia umożliwia organowi wydanie postanowienia stwierdzającego potrzebę przeprowadzenia postępowania o jakim mowa w art. 63 ust. 1 ustawy. Nie budzi zatem wątpliwości, iż kwalifikacja konkretnego przedsięwzięcia jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy stanowi element postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i tym samym wymaga odniesienia się organu do tej kwestii w kontekście powołanego § 3 rozporządzenia. Dodatkowo za potwierdzeniem tego stanowiska przemawia fakt, iż Wnioskodawca kwestionując postanowienie Wójta Gminy M. z dnia 22.04.2009r. podnosił, iż objęte wnioskiem planowane przedsięwzięcie stanowiąc zespół zabudowy przemysłowej na terenie o powierzchni mniejszej niż 1ha, nie mieści się w katalogu przedsięwzięć określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2004r. i z tego względu nie wymaga stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ta okoliczność musi więc być wyjaśniona przez organ I instancji w trybie określonym w art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. po to, by mogła stanowić przedmiot rozpoznania i oceny przez organ odwoławczy. Takich ustaleń jak wynika z uzasadnienia postanowienia Wójta Gminy M. oraz zebranego w sprawie przez ten organ materiału dowodowego, organ I instancji nie poczynił. Trzeba zgodzić się z argumentacją Kolegium, iż w przedmiotowej sprawie nie chodzi tylko o dokonanie kwalifikacji prawnej przedsięwzięcia, ale również o wyjaśnienie okoliczności, które legły u podstaw kwalifikacji. Za niewystarczające i niepełne należy zatem uznać uzasadnienie nałożenia przez organ I instancji obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na przeróbce surowców węglanowych w mobilnym zakładzie przeróbczym, z powołaniem się na opinie Starosty oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, chociaż wymóg uzyskania opinii wynika z art. 64 ust. 1 ustawy. Trafnie bowiem podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że opinia jest najsłabszą formą współdziałania pomiędzy organami administracji publicznej i nie ma charakteru wiążącego dla organu wydającego postanowienie w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Oceny tej nie zmienia również stwierdzenie organu I instancji, że wybrana lokalizacja przedsięwzięcia jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M., a nadto znajduje się w Chmielnicko-Szydłowskim Obszarze Chronionego Krajobrazu oraz w pobliżu proponowanego obszaru Natura 2000. Z powyższych przyczyn, wskazujących na istniejące wady decyzji organu I instancji należało uznać zaskarżoną decyzję za prawidłową i zgodną z przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu sytuacja taka nie dawała organowi II instancji podstaw do uzupełnienia postępowania w ramach art. 136 k.p.a. Brak rozważań organu I instancji w odniesieniu do jednej z przesłanek pozwalających organowi na stwierdzenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, świadczy o niewyjaśnieniu sprawy w tym zakresie i w związku z tym, stanowi przeszkodę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy dla organu II instancji. Jak już bowiem wcześniej podniesiono "podjęcie decyzji przez organ I instancji bez należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy". Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, albowiem przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest wyłącznie weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Granice sprawy administracyjnej wyznacza zaś rozstrzygnięcie decyzji pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.