II SA/Gl 487/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Maria Taniewska- Banacka Protokolant Magdalena Matuszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M.H. i B.H. (H.) na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500,00 (pięćset) złotych oraz dodatkowo na rzecz skarżącego B.H. kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Pracowni Usług Specjalistycznych "[...]" A.C., pozwolenia na budowę stacji diagnostycznej jednostanowiskowej wraz z przyłączami oraz murem oporowym na działkach nr [...], [...], [...], położonych w B. przy ul. [...]. Jednakże na mocy decyzji z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność powyższej decyzji w części dotyczącej murów oporowych jako zaprojektowanych od strony działki nr [...] w odległości 0,5 m, co narusza § 12 ust. 3 rozp. MI w sprawie warunków technicznych. Następnie Starosta [...] kolejną decyzją z dnia [...] uchylił na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 kpa, własną decyzję z dnia [...] z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, stanowiącej podstawę udzielenia pozwolenia na budowę. Nadto, decyzją tą uchylono również własną decyzję tego organu z dnia [...] nr [...] w sprawie budowy zjazdu z drogi wojewódzkiej na działki nr [...] i [...]. W dniu [...] A.C. (Pracownia Usług Specjalistycznych "[...]" w S.), wystąpiła powtórnie o udzielenie pozwolenia na budowę stacji diagnostycznej jednostanowiskowej wraz z instalacjami i przyłączem wodociągowym oraz muru oporowego. Po rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] nr [...], podjętą z up. Starosty [...], zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118). W uzasadnieniu organ I instancji podał, że inwestor rozpoczął realizację przedmiotowej inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...], która została następnie uchylona. Sporny mur oporowy został obecnie zlokalizowany w odległości 1,50 m od granicy. Zdaniem organu, przedmiotowe przedsięwzięcie jest też zgodne z obowiązującym obecnie planem zagospodarowania przestrzennego Gminy W. (uchwała z dnia [...] Nr [...]), bowiem teren inwestycji znajduje się w jednostce strukturalnej o symbolu U/MN – teren przeznaczony na realizację usług i zabudowę mieszkaniową. Na przedmiotowym terenie nie mogą być realizowane usługi mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia takiego raportu. Stąd też zdaniem organu I instancji, zachodziły podstawy do udzielenia pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem. W odwołaniu od decyzji M.H. i B.H. zarzucili, że udzielenie pozwolenia na budowę stacji diagnostycznej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej o niskiej intensywności nastąpiło z naruszeniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...], wydanej przez Wójta Gminy W. Realizacja tego obiektu wymaga bowiem całkowitej zmiany ukształtowania terenu przez wykonanie nasypu o wysokości [...] i wykonania muru oporowego w celu umożliwienia tej zmiany powierzchni terenu. Tymczasem w pkt 1 powyższej decyzji, zabroniono realizacji inwestycji, która powodowałaby niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu. Ponadto, odwołujący się podnieśli, że zaprojektowane stanowisko diagnostyczne długości [...] m, wskazuje na wykorzystanie dla dużych samochodów ciężarowych, co jest również niezgodne z powyższą decyzją, dotyczącą stacji diagnostycznej samochodów do 3,5 ton. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził bowiem, że udzielone pozwolenie na budowę nie narusza wymogów prawa budowlanego, a w szczególności jest zgodne z wymogami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Niwelacja terenu obejmująca wykonanie nasypu o maksymalnej wysokości [...] oraz muru oporowego w odległości 1,5 m od granicy działki odwołujących się, nie spowoduje bowiem niekorzystnego przekształcenia ukształtowania terenu w rozumieniu art. 101 ust. 1 pkt d ustawy – Prawo ochrony środowiska, co wynika z dokonanych uzgodnień dokumentacji budowlanej z właściwymi organami. Nadto, treść tejże decyzji nie zawiera ograniczeń w zakresie realizacji stacji tylko dla pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 ton. Wreszcie, zdaniem organu II instancji, plan miejscowy dopuszcza możliwość realizacji usług różnych, w tym nieuciążliwych dla środowiska w rozumieniu przepisów szczególnych. Jednakże wskutek skargi M.H. i B.H. prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/GL 752/07, orzeczono o uchyleniu powyższej decyzji Wojewody [...]. Zdaniem sądu administracyjnego, udzielenie pozwolenia na budowę dotyczyło inwestycji już rozpoczętej i częściowo zrealizowanej na podstawie wcześniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę, która została wyeliminowana z obrotu prawnego. W takiej zaś sytuacji niezbędna jest ocena wykonanych już robót budowlanych przed właściwym organem nadzoru budowlanego i dopiero w zależności od wyniku tego postępowania, inwestor może ubiegać się o udzielenie pozwolenia na budowę, obejmującego jednak wyłącznie te roboty, które nie zostały jeszcze zrealizowane. Taką prawną możliwość dokończenia inwestycji dopuszczono także w przypadku wydania w odrębnym postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego decyzji o nakazie zaniechania robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Po ponownym rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę, objętego wnioskiem z dnia [...]. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] – po uprzednim wstrzymaniu robót budowlanych – decyzją z dnia [...] nr [...], nakazał A.C. zaniechanie dalszych robót budowlanych przy budowie stacji diagnostycznej jednostanowiskowej w B. przy ul. [...] na działkach nr [...], [...] i [...]. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora, powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie decyzji z dnia [...]. Z kolei A.C. wnioskiem z dnia [...] wystąpiła do Starostwa Powiatowego o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę – dokończenie stacji diagnostycznej jednostanowiskowej wraz z wewnętrzną instalacją wod.-kan., ogrzewania, wentylacji i elektryczną, przyłączem wodociągowym oraz murem oporowym w B. przy ul. [...] na PGR nr [...], [...]. Po rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia [...] nr [...], podjętą z up. Starosty [...] udzielono Pracowni Usług Specjalistycznych "[...]", A.C. pozwolenia na budowę, obejmującego roboty pozostałe do zrealizowania stacji diagnostycznej jednostanowiskowej wraz z wewnętrzną instalacją wod.-kan., ogrzewania, wentylacji i elektryczną, przyłączem wodociągowym oraz murem oporowym w B. przy ul. [...] na PGR nr [...], [...] – w zakresie: 1) dokończenia obiektu kubaturowego w stanie surowym zamkniętym wraz z instalacjami, 2) dokończenia zagospodarowania działki (częściowo wykonane roboty ziemne związane z wyrównaniem terenu, przyłącze wody i energii elektrycznej, zjazd z ul. [...]), polegające na: - wykonaniu muru oporowego wysokości [...] m zlokalizowanego w odległości 1,50 m od granicy działki, - wyrównaniu terenu o [...] m poprzez nasypanie ziemi w odległości 1,50 m od granicy działki, - budowie parkingu dla samochodów osobowych ([...] stanowisk), - budowie parkingu dla samochodów ciężarowych i autokarów w odległości 4,5 m od granicy, - budowie zbiornika na nieczystości ciekłe o poj. [...] m3, - budowie łapacza olejów zlokalizowanego w odległości 5,0 m od granicy działki, - budowie placu manewrowego oraz placu gospodarczego. Jednocześnie nałożono na inwestora warunki prowadzenia robót zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji powołał przepisy art. 28, art. 33, art. 34 ust. 4, art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ administracji po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania wskazał, że zgodnie z obowiązującym obecnie planem zagospodarowania przestrzennego Gminy W. (uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] Nr [...]) działki objęte inwestycją, znajdują się w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem U/MN – teren przeznaczony na realizację usług jako funkcję nadrzędną i zabudowę mieszkaniową. Na przedmiotowym terenie nie mogą być realizowane usługi mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu. Inwestor uzyskał wymaganą decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zaś właściwy organ odstąpił od nałożenia obowiązku sporządzenia raportu. W takim stanie rzeczy organ I instancji stwierdził zgodność inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Powołując się nadto na stanowisko organów nadzoru budowlanego oraz uprzednie uzgodnienia i opinie organ ten dopatrzył się podstaw do uwzględnienia wniosku o pozwolenie na dokończenie procesu inwestycyjnego oraz uznał, że brak podstaw do przeprowadzenia oględzin budowy, o co wnosili M. i B.H., jako że kontrolę taką przeprowadził PINB w dniu [...]. W odwołaniu od decyzji, w którym jako stronę oznaczono M. i B.H., a podpisanym przez B.H., wniesiono o jej uchylenie, kwestionując zezwolenie na wykonanie muru oporowego i wyrównanie terenu o [...] m poprzez nasypanie ziemi. Zdaniem strony, takie działanie jest sprzeczne z warunkami środowiskowymi i doprowadzi do powstania nachylenia terenu o kącie 45o. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], po rozpatrzeniu odwołania M. i B.H. orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że roboty budowlane, objęte obecnym wnioskiem, nie są sprzeczne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego i są zgodne z wymaganiami środowiska, a w szczególności z decyzją Wójta Gminy W. z dnia [...] znak [...]. Zgodność wykonanego i projektowanego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu potwierdza bowiem ekspertyza biegłego A.D. W ocenie organu, zakres projektowanych robót nie narusza też wymogów rozp. MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto do wniosku dołączono projekt budowlany, wymagane opinie i uzgodnienia, informację bioz oraz potwierdzenie uprawnień projektanta. Z tych też względów odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego M.H. i B.H. wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając brak postępowania dowodowego w zakresie zgodności projektu z uwarunkowaniami środowiskowymi oraz pominięcie ich wniosku o przeprowadzenie oględzin terenu inwestycji. Skarżący zaakcentowali, że w świetle decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...], zabroniono realizacji inwestycji, która powodowałaby niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu. Ponadto, dopuszczenie możliwości dokonania nasypów, doprowadzi do przekroczenia maksymalnej wysokości budynków w linii zabudowy. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego dodatkowo wskazał na naruszenie art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, składając materiał zdjęciowy dla udokumentowania wyglądu terenu inwestycji i działki sąsiedniej. Zanegował także rzetelność ekspertyzy A.D. jako odnoszącej się do kwestii szkody, a nie – oddziaływania inwestycji. Uczestnik postępowania K.C. działający również jako pełnomocnik A.C. wyjaśnił, że sporna inwestycja została już zrealizowana i dopuszczona do użytkowania na podstawie decyzji PINB dla Powiatu [...] z dnia [...] nr [...] – po przeprowadzeniu kilkakrotnych kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesionych. Działając z urzędu sąd administracyjny stwierdził bowiem, iż udzielone już po raz trzeci pozwolenie na budowę nastąpiło bez zatwierdzenia projektu budowlanego, spełniającego wymogi z art. 34 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, czym naruszono przepis ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy. Nadto, gdy idzie o udzielenie pozwolenia w zakresie "dokończenia obiektu kubaturowego" (pkt 1 decyzji organu I instancji), organy administracji architektoniczno-budowlanej nie wskazały zakresu tychże robót, stąd też nie wiadomo, czy w ogóle wymagały one pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie organy administracji dysponowały projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją z dnia [...] nr [...], do którego inwestor dołączył obecnie inwentaryzację stanu istniejącego na dzień [...]. Tymczasem powyższa decyzja została uchylona wskutek wyroku tut. Sądu w sprawie II SA/GL 752/07 na mocy decyzji Wojewody z dnia [...]. Wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego obejmowało zatem równocześnie rozstrzygnięcie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego, opracowanego dla robót już częściowo zrealizowanych. W konsekwencji, zawarty w decyzji organu I instancji nakaz prowadzenia robót budowlanych zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, jest bezprzedmiotowy, skoro inwestor nie dysponował takim projektem, zatwierdzonym ostateczną decyzją. Nie stanowi też projektu budowlanego w rozumieniu art. 34 Prawa budowlanego, który inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy, przedłożona przez niego inwentaryzacja budynku stacji diagnostycznej. To inwestor decyduje o zakresie robót budowlanych, które są projektowane do realizacji. Tymczasem w niniejszej sprawie w ogóle nie wiadomo, jaki zakres robót budowlanych był objęty wnioskiem z dnia [...], do którego nie dołączono też wymaganego projektu budowlanego. W istocie nie wiadomo więc, jakie roboty budowlane objęte są udzielonym pozwoleniem na budowę w pkt 1 decyzji i czy w ogóle takie pozwolenie było wymagane. Udzielenie pozwolenia na budowę bez równoczesnego zatwierdzenia w tejże decyzji projektu budowlanego jest zaś niedopuszczalne w sytuacji, gdy zatwierdzenie tego projektu nie nastąpiło odrębną ostateczną decyzją. Z tych też względów decyzje organów obydwu instancji jako wydane z naruszeniem wyżej wymienionego prawa materialnego, nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku zgodnie z art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 500 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżących po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy. Dodatkowo na rzecz skarżącego należało zasądzić kwotę 240 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika w osobie adwokata (art. 205 § 1 ustawy). Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi sąd administracyjny uznał, że nie mają one znaczenia w niniejszej sprawie. Do tego rodzaju kwestii, jak oględziny nieruchomości oraz dokonane już usytuowanie budynku stacji diagnostycznej nawiązano w motywach poprzedniego wyroku. Ocena legalności robót już wykonanych, nie należy zaś do niniejszego postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Tymczasem zarzuty skargi dotyczą w istocie odrębnego postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Wydana w tej sprawie decyzja była przedmiotem kontroli sądowej w sprawie tut. Sądu sygn. akt II SA/GL 82/09, w której nieprawomocnym wyrokiem z dnia 5 listopada 2009 r. uchylono decyzję organów nadzoru budowlanego obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien uzupełnić materiał dowodowy poprzez ustalenie, czy sporna inwestycja została już w całości zrealizowana. W takim przypadku udzielenie pozwolenia na budowę jest bowiem bezprzedmiotowe, co winno skutkować umorzeniem postępowania po myśli art. 105 § 1 kpa. O bycie prawnym zrealizowanych robót winien orzec właściwy organ nadzoru budowlanego. W przeciwnym wypadku należy wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku w zakresie wyszczególnienia planowanych robót budowlanych oraz do przedłożenia projektu budowlanego, obejmującego takie roboty. Dopiero po uzupełnieniu powyższych braków możliwa będzie ocena, czy i które z planowanego zakresu pozostałej do ukończenia części inwestycji, wymaga pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, podlegającego badaniu na gruncie aktualnego stanu prawnego. Rozpatrzenie sprawy uzależnione zaś będzie od wyniku ponownego postępowania przed organami nadzoru budowlanego jako powołanego do oceny legalności robót już zrealizowanych (art. 97 § 1 pkt 4 kpa). SW