II SA/Ke 556/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2009r. sprawy ze skargi Spółki "A" w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Spółki "A" w W. od decyzji Starosty z dnia [...], którą wniesiono sprzeciw do zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na istniejącym obiekcie tj. na dachu budynku przy ul. Ł. w S.-K., na działkach Nr [...], [...], obręb 12 Ł. dla potrzeb projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] S. U. oraz nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji - uchylił w całości decyzję Starosty oraz orzekł, że rozstrzygnięcie brzmi: wnoszę sprzeciw w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na istniejącym obiekcie tj. na dachu budynku przy ul. [...] w S.-K. na działkach Nr [...], [...], obręb 12 Ł. dla potrzeb projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] S. U., objętej zgłoszeniem Spółki "A" w W. Al. [...] działającej przez pełnomocnika P. Ż. z dnia 29 kwietnia 2009 r., ponieważ zgłoszenie dotyczy obiektu budowlanego objętego obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tej decyzji organ ustalił, że w dniu 29 kwietnia 2009 r. P.Ż. pełnomocnik Spółki "A" w W., zgłosił w imieniu Spółki do organu I instancji zamiar wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym tj. na dachu budynku przy ul. [...] w S.-K. na działkach Nr [...], [...], obręb 12 Ł. dla potrzeb projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] S. U.. Do zgłoszenia dołączono: oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt wykonawczy, a mianowicie rysunki: widok pionowy od południa i rzut dachu, mapę z naniesioną lokalizacją przedmiotowej inwestycji, opracowanie pt. Kwalifikacja przedsięwzięcia. Decyzją z dnia [...] Starosta na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego wniósł sprzeciw do powyższego zgłoszenia i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla zgłoszonego zakresu robót. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji przywołał treść art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego i stwierdził, że wokół terenu inwestycji istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i planowana inwestycja może spowodować uciążliwości dla terenów sąsiednich. W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia inwestor podniósł, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Po przytoczeniu treści art. 28 ust. 1, 29 ust. 2 pkt 15, 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy – Prawo budowlane, organ II instancji stwierdził, że przewidziany do montażu na dachu budynku maszt antenowy o wysokości 9,0 m jest obiektem budowlanym wymagającym uzyskania pozwolenia na budowę. W myśl bowiem art. 3 ust. 1 pkt 1 b Prawa budowlanego, obiektem budowlanym jest budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, a zgodnie z pkt 3 tego artykułu, przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym obiekty takie jak m. in. wolno stojące maszty antenowe czy fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Organ powołał się też na pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. Akt II OSK 1458/07, gdzie sąd ten przychylił się do oceny, że maszt antenowy jest obiektem budowlanym w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1b i wymaga pozwolenia na budowę. NSA podkreślił też, że taką wykładnię wspierają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r., gdzie w § 3 pkt 2 telekomunikacyjne obiekty budowlane zdefiniowano jako linie kablowe podziemne, nadziemne, kanalizacje kablowe, antenowe wieże, maszty, i konstrukcje wsporcze, kontenery telekomunikacyjne oraz szafy kablowe. Wg NSA o montażu lub instalacji można by mówić w sytuacji, gdyby istniał nośnik, na jakim miałyby być zainstalowane anteny i urządzenia wyposażenia stacji bazowej. Natomiast na dachu budynku przy ulicy [...] w S.-K. nie istnieje maszt, na którym miałaby nastąpić instalacja anten. Dlatego określone w zgłoszeniu roboty budowlane polegają na wykonaniu obiektu budowlanego, na którym zostaną zainstalowane urządzenia (anteny), które wymagają pozwolenia na budowę. Ponieważ art. 30 ust. 6 pkt 1 prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, organ I instancji powinien był wnieść sprzeciw właśnie na podstawie tego przepisu, a nie na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 1 i 4 prawa budowlanego, który dotyczy sytuacji nie zachodzącej w niniejszej sprawie, tj. takiej gdy mamy do czynienia z obiektem budowlanym, który nie jest objęty obowiązkiem zgłoszenia. Dlatego organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzekł o wniesieniu sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pit 1 prawa budowlanego. W skardze od powyższego rozstrzygnięcia Spółka "A" w W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty zarzucając: 1. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez: a). wadliwą wykładnię art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, b). wadliwą wykładnię art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b). Prawa budowlanego poprzez odmowę uznania, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem polegają na instalowaniu urządzeń na obiekcie budowlanym, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 77 § 1 kpa w zakresie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i art. 107 kpa w zakresie nieprawidłowego uzasadnienia decyzji, W uzasadnieniu skargi jej autor sformułował jeszcze jeden zarzut dotyczący naruszenia zasady dwuinstancyjności poprzez wskazanie przez organ II instancji innej podstawy prawnej utrzymanego sprzeciwu, przez co wyłączona została możliwość polemiki w administracyjnym toku instancji. Odnośnie zarzutu błędnej wykładni art. 30 ust. 6 pkt 1 prawa budowlanego skarżący uznał, że skoro brak jest w prawie budowlanym legalnej definicji pojęcia urządzenie, to należy uznać, że urządzenia stacji bazowej mogą być uznane za urządzenia. Zgłoszenie nie dotyczy zatem robót budowlanych dotyczących budowli, ale urządzenia. Natomiast wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, o czym stanowi art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Odnosząc się do wyroku NSA powołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skarżący stwierdził, że dotyczył on innego stanu faktycznego, a ponadto zapadł w czasie obowiązywania art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c prawa budowlanego. Ponadto urządzenie emitujące pole elektromagnetyczne nie może funkcjonować samodzielnie bez odpowiedniej konstrukcji wsporczej. Dlatego racjonalny ustawodawca dla kwalifikowania takich urządzeń skonstruował przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 lit b). prawa budowlanego. Instalowanie, o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 prawa budowlanego może polegać zarówno na połączeniu różnych elementów w jedną całość umożliwiającą wykorzystywanie konstrukcji zgodnie z przeznaczeniem, jak i na zamontowaniu całej konstrukcji na jakimś obiekcie budowlanym. Jest to więc czynność o charakterze technicznym realizowana w wyniku prowadzonych robót budowlanych podobnie jak instalowanie urządzeń reklamowych. Skarżący zarzucił również, że organ II instancji nie rozpatrzył całego zebranego w toku postępowania materiału dowodowego, co stanowi o naruszeniu art. 77 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W nawiązaniu do zarzutów skargi Wojewoda zauważył też, że w analizowanym przypadku oprócz montażu wieży wraz z antenami, należy również wykonać posadowienie tej wieży w postaci płyty żelbetowej podwalinowej oraz słupków nośnych. Dlatego w sprawie chodzi o budowlę, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, a nie o instalowanie urządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji sprawowana jest w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi ( art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Na wstępie należy stwierdzić, że stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji nie był kwestionowany i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Dlatego ustalenia te Sąd w całości podziela, uznając je za niewadliwe. Wprawdzie w skardze znalazł się zarzut naruszenia art. 77 § 1 kpa w zakresie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, ale w uzasadnieniu tej skargi jej autor nie wyjaśnił w dostateczny sposób, na czym konkretnie ten zarzut polega. Z części uzasadnienia skargi dotyczącej tego zarzutu wynika jedynie, że "Wojewoda Świętokrzyski nie wyjaśnił dostatecznie czym się kierował przy kwalifikacji przedsięwzięcia. Urządzenie emitujące pole elektromagnetyczne nie może funkcjonować samodzielnie bez odpowiedniej konstrukcji wsporczej. Jedyne znane obecnie rozwiązanie techniczne wymaga ich zainstalowania". Kwalifikacja przedsięwzięcia objętego zgłoszeniem nie stanowi jednak części ustaleń faktycznych organu, ale część uzasadnienia prawnego decyzji. Uzasadnienie faktyczne bowiem obejmuje wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 kpa). Faktem, jaki organ II instancji uznał za udowodniony (co nie było kwestionowane również przez inwestora) jest to, że inwestor planuje wykonanie masztu antenowego o wysokości 9,06 m z zespołem urządzeń antenowych tj. z sześcioma antenami sektorowymi oraz czterema antenami radiolinii, umocowanego za pomocą trzech odciągów na dachu budynku przy ul. [...] w S.-K. na działkach Nr [...], [...], obręb 12 Ł. dla potrzeb projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] S. U. Organ powołał się przy tym na dołączenie do zgłoszenia opracowania p.t. Kwalifikacja przedsięwzięcia, które znajduje się w aktach sprawy, przez co informacje zawarte w tym opracowaniu stały się również częścią ustaleń faktycznych organu. Odnośnie natomiast kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia organ II instancji w wystarczający sposób wyjaśnił, dlaczego uznał je za obiekt budowlany – budowlę, o czym będzie mowa niżej. W związku z zarzutem skargi dotyczącym naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania – należy zauważyć, że wskazanie innej podstawy prawnej decyzji drugoinstancyjnej zawierającej rozstrzygnięcie identyczne z rozstrzygnięciem organu I instancji, nie zawsze świadczy o rozpoznaniu przez organ II instancji innej sprawy administracyjnej, co dopiero oznaczałoby naruszenie zasady ogólnej postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 kpa. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego oznacza, że sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, a organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, istota bowiem administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą, która była przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1998 r., IV SA 536/96, publ. LEX nr 43127). W niniejszej sprawie w postępowaniu przed Wojewodą została rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą rozpoznaną i rozstrzygniętą przez Starostę. Obie te sprawy bowiem dotyczyły wniesienia sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania przez tego samego inwestora, tych samych robót budowlanych. Natomiast błędne powołanie podstawy prawnej wniesionego sprzeciwu przez organ I instancji mogło być zreformowane przez organ II instancji, ponieważ błąd polegał na powołaniu niewłaściwego przepisu w okolicznościach, dla których ta sama ustawa przewiduje w innym przepisie możliwość wydania decyzji tej samej treści. Odnosząc się do zasadniczej wątpliwości wyłonionej w sprawie dotyczącej kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia ze względu na rodzaj zamierzonych robót budowlanych i charakter ich przedmiotu, Sąd podziela w całości pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, oparty na wykładni przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 listopada 2008 r. w sprawie II OSK 1458/07. Nie można przy tym zgodzić się z poglądem autora skargi, że wyrok ten nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy ponieważ dotyczył innego stanu faktycznego, a ponadto zapadł w czasie obowiązywania art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c prawa budowlanego. Choć bowiem istotnie zapadł on w stanie faktycznym nie dotyczącym sprawy zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, ale sprawy uzyskania warunków zabudowy, to jednak przedmiotem zarówno zgłoszenia jak i ustalenia warunków zabudowy było takie samo przedsięwzięcie, tj. stacja bazowa telefonii komórkowej wraz z masztem, która miała zostać wykonana na dachu budynku. Ponadto w obu tych sprawach istotne dla ich rozstrzygnięcia było to samo zagadnienie, tj. czy realizacja takiego samego przedsięwzięcia wymaga pozwolenia na budowę, czy też wystarczające jest zgłoszenie zamiaru jego wykonania. Co do zmiany stanu prawnego jaka istotnie nastąpiła pomiędzy datą rozstrzygania sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją będącą przedmiotem oceny w sprawie II OSK 1458/07, a datą wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji (por. art. 140 pkt 4 lit. a) tiret drugie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.08.199.1227), który skreślił art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c). Prawa budowlanego z dniem 15 listopada 2008 r.), to zdaniem Sądu jeszcze wzmacnia ona wykładnię sprowadzającą się do twierdzenia, że roboty budowlane polegające na wykonaniu masztu antenowego o wysokości 9,06 m z zespołem urządzeń antenowych, umocowanego za pomocą trzech odciągów na dachu budynku - wymagają pozwolenia na budowę. Skoro bowiem w czasie obowiązywania tego przepisu, który przecież wprost stanowił, że tylko zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych - urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne – Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej sprawie uznał, że przepis ten dotyczy jedynie instalowania samych urządzeń emitujących pole elektromagnetyczne na istniejących obiektach budowlanych, tj. na masztach, to tym bardziej po skreśleniu tego przepisu nie może być wątpliwości, że intencją ustawodawcy było objęcie robót budowlanych dotyczących budowli takich jak maszt antenowy z zespołem urządzeń antenowych, obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Nietrafne jest również powoływanie się przez skarżącego na treść art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b). Prawa budowlanego jako uzasadnienia dla tezy, że przedmiotowe roboty budowlane wymagają tylko zgłoszenia. Z przepisu tego, który brzmi, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych, nie może bowiem wynikać, że instalowanie wszystkich urządzeń, bez względu na ich wielkość i charakter, wymaga tylko zgłoszenia. Przy takiej wykładni okazałoby się bowiem, że wszystkie telekomunikacyjne obiekty budowlane, stanowiące często olbrzymie konstrukcje o wysokościach przekraczających wielokrotnie wysokość obiektów budowlanych na których są montowane - nie wymagałyby pozwolenia na budowę. Ma rację skarżący, że przepisy prawa budowlanego nie zawierają legalnej definicji urządzeń, o jakich mowa m. in. w art. 29 ust. 2 pkt 15 i w art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b). Prawa budowlanego z 1994 r. Prawo budowlane definiuje jednak w art. 3 pkt 3 budowle jako obiekty budowlane stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, nie będące budynkami lub obiektami małej architektury. Do budowli ustawodawca zaliczył między innymi wolno stojące maszty antenowe oraz części budowlane urządzeń technicznych. Nie może być wątpliwości, że do tak zdefiniowanych budowli należy zaliczyć również projektowaną stację bazową telefonii komórkowej. Należy bowiem wyraźnie odróżnić wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń bezpośrednio na istniejących obiektach budowlanych od sytuacji, gdy do zainstalowania urządzenia na istniejącym obiekcie budowlanym konieczna jest budowa na tym obiekcie innego obiektu budowlanego, na którym dopiero zainstalowane będzie dane urządzenie. Choć bowiem w tej ostatniej sytuacji istotnie dochodzi do zainstalowania urządzenia - pośrednio - na istniejącym obiekcie budowlanym, to możliwość wykonania takich robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, nie może służyć omijaniu przepisów wymagających uzyskania pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, koniecznego do bezpośredniego zainstalowania na nim urządzenia. Przez podnoszony w skardze fakt, że urządzenie emitujące pole elektromagnetyczne nie może funkcjonować samodzielnie bez odpowiedniej konstrukcji wsporczej i że jest to podobno (gdyż okoliczność ta nie została wykazana), jedyne znane obecnie rozwiązanie techniczne, nie można rozciągać pojęcia urządzenia, o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 i w art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b). Prawa budowlanego z 1994 r., na telekomunikacyjne obiekty budowlane wymienione wprost jako takie w legalnej definicji zawartej w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219/05 poz. 1864), wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. W związku z tym ostatnim faktem, a także w związku z powszechnie przyjmowaną regułą wykładni prawa polegającą na nadawaniu przez ustawodawcę tym samym określeniom użytym w aktach prawnych dotyczących tej samej dziedziny prawa, tego samego znaczenia, nie może być wątpliwości, że antenowe wieże, maszty i konstrukcje wsporcze wymienione w § 3 pkt 2 w/w rozporządzenia, a także podwalinowe płyty żelbetowe (którą to płytę o grubości 150 mm, szerokości 700 mm i nieznanej długości, inwestor zamierza wylać nad ścianą nośną w celu stabilnego umocowania podstawy projektowanego masztu na poddaszu budynku przy ul. [...] w S.-K.), są obiektami budowlanymi, a ściślej budowlami w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Skoro tak, to nie można zgodzić się z twierdzeniem autora skargi, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem nie dotyczą budowli, a tylko urządzenia instalowanego na istniejącym obiekcie budowlanym. Uwzględniając powyższe uwagi należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).