II SA/Sz 798/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W ramach wniosku z dnia [...]r. "E. " Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] wniosła o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu przepisu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997r., Nr 115, poz. 741, z późn. zm.), a polegającego na rozbudowie sieci elektroenergetycznej [...]wraz ze złączami kablowymi do zasilenia działek nr [...]w obrębie [...]. Do wniosku "E. " Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]załączyła warunki przyłączeniowe do sieci elektroenergetycznej oraz umowy o przyłączenie do sieci wydane na rzecz osób fizycznych dotyczące zasilania projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Wójt Gminy decyzją wydaną w dniu [...]r., znak: [...], na podstawie przepisu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 pkt 4, art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) umorzył postępowanie. Uzasadnienie niniejszej decyzji stanowiła okoliczność, iż inwestycja wskazana we wniosku "E." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]nie stanowi inwestycji celu publicznego w rozumieniu przepisu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu organ podniósł, że tylko takie zamierzenie inwestycyjne ma charakter inwestycji celu publicznego, gdy posiada ono działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) i stanowi realizację celów na potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny, a nie tylko zaspokajanie interesu prywatnego. Wobec braku wykazania przez wnioskodawcę - "E. " Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]powyższych przesłanek warunkujących daną inwestycję jako inwestycję celu publicznego, organ uznał, że niniejszy wniosek jest bezprzedmiotowy, stąd na podstawie przepisu art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie. Od niniejszej decyzji odwołanie wniosła "E." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W odwołaniu strona podniosła, że organ pierwszej instancji błędnie zinterpretował charakter zamierzonej inwestycji, a opisanej we wniosku z dnia [...]r., odmawiającej jej charakteru inwestycji celu publicznego. W tym zakresie "E." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]wskazała, że przedmiotowa inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na skutek rozpatrzenia niniejszego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r., znak [...]uchyliło powyższą decyzję organu pierwszej instancji i odmówiło ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na rozbudowie sieci elektroenergetycznej dla zasilania działek Nr [...]w obrębie [...]. Zdaniem organu odwoławczego ustalenia organu pierwszej instancji odnośnie faktu, ze zamierzona inwestycja nie wypełnia przesłanek inwestycji celu publicznego były jak najbardziej prawidłowe. Planowana inwestycja nie stanowi działań, które to ustawodawca opisał w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z uwagi na okoliczność, że przyłącza do przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, służą jedynie zaspokojeniu prywatnych interesów. Zatem nie spełniają wymogów ustawowych stawianych "inwestycji celu publicznego". Według poczynionych ustaleń, organ odwoławczy podniósł, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotem inwestycji jest przyłączenie inwestycji do działki rolnej Nr [...]oraz do [...] domów jednorodzinnych - dz. Nr [...]. W tym zakresie organ uznał, że wobec ustalenia, że dana inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego, organ pierwszej instancji bezpodstawnie umorzył postępowanie na podstawie przepisu art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem winien w tym zakresie wydać decyzję odmowną. W tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zmieniło rozstrzygnięcie w sprawie. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. uchylającej decyzję Wójta Gminy z dnia [...]r. i odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na rozbudowie sieci elektroenergetycznej dla zasilania działek nr [...]w obrębie [...], strona – E." Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W przedmiotowej skardze, strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię i wadliwe uznanie, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego, pomimo tego, że prawidłowa wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że rozbudowa sieci elektroenergetycznej jest inwestycją celu publicznego oraz naruszenie przepisów art. 139 kodeksu postępowania administracyjnego polegającego na naruszeniu zakazu niepogarszania sytuacji strony odwołującej się wyrażające się w wydaniu przez organ administracyjny decyzji na niekorzyść skarżącej. W tym zakresie skarżąca wniosła na podstawie art. 145 § 1 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy z dnia [...]r., [...] o umorzeniu postępowania w całości jako naruszającej prawo oraz o przyznanie skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej decyzja organu odwoławczego w sposób istotny narusza prawo. Organ z naruszeniem przepisów art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami odmówił przedmiotowej inwestycji charakteru inwestycji celu publicznego uznając, że rozbudowa sieci elektroenergetycznej nie stanowi inwestycji celu publicznego, a tym samym, że powyższa inwestycja polegająca na rozbudowie sieci będzie służyła interesowi prywatnemu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze złożyło odpowiedź na powyższą skargę, w ramach której w całości podtrzymało zaskarżoną decyzję. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, na fakt, że skarżący nie zakwestionował ustaleń, iż przedmiotem inwestycji jest wykonanie przyłączy do kilku działek rolnych i dwóch budynków. Zatem w tym stanie rzeczy organ orzekający nie wydaje decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz wymagana jest decyzja o warunkach zabudowy. W związku z tym zdaniem organu brak było podstaw do uznania danej inwestycji jako inwestycji celu publicznego. Z kolei odnośnie zarzutu skarżącego wobec naruszenia art. 139 kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy uznał powyższy zarzut za bezzasadny. Organ ten podniósł, że wydanie decyzji w sprawie na podstawie przepisu art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, byłoby naruszeniem tego przepisu, ponieważ dla inwestycji dotyczącej przyłączy nie wydaje się takich decyzji zgodnie z art. 50 ust. 2 powołanej powyżej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Wojewódzkie Sądy Administracyjne są powołane do rozpoznania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z kolei właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Ponadto ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Skarga okazała się zasadna, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Ustawodawca ujął definicję legalną instytucji celu publicznego w art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez którą należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym inwestycja celu publicznego składa się z dwóch elementów: przedmiotu inwestycji, którym musi być realizacja celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego, jakie można realizacji danego celu przypisać. Znaczenie lokalne czy ponadlokalne należy powiązać z urzeczywistnieniem potrzeb odpowiednio wspólnoty samorządowej lub całego społeczeństwa zamieszkującego na terenie kraju. Inwestycja celu publicznego jest kategorią interesu publicznego ale tylko takiego, który mieści się w przedmiocie celów publicznych. Należy wskazać, że ustawodawca nie uzależnił kwalifikacji przedsięwzięcia do kategorii inwestycji celu publicznego od spełnienia innych nie wskazanych powyżej przesłanek. Z kolei zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku — w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może być wydana wyłącznie dla takiego przedsięwzięcia, które stanowi realizację jednego z celów publicznych wskazanych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe odesłanie do art. 6 wspomnianej powyżej ustawy oznacza, że mamy do czynienia z katalogiem zamkniętym, który zawiera listę celów publicznych, który nie może zostać poszerzony drogą wykładni. Dodatkowo takie rozwiązanie ustawodawcy w aspekcie definicji celu publicznego skutkuje tym, że niedopuszczalne jest zakwalifikowanie danego przedsięwzięcia do kategorii inwestycji celu publicznego, jeśli nie zostało zdefiniowane w akcie rangi ustawowej jako cel publiczny. W związku z tym nawet przedsięwzięcie, którego rezultat można by zakwalifikować jako "dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich, ogólny, powszechny, społeczny, nieprywatny", nie może być uznane za cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli nie został wskazany w art. 6 powyżej ustawy. Powyższe znajduje uzasadnienie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2007r., sygn. IV SA/Wa 2037/06. Zdaniem Sądu, interpretując pojęcie celu publicznego na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy przyjąć, że mamy do czynienia z katalogiem "celów publicznych" o charakterze konkretnym i zamkniętym, w tym sensie, że może celem publicznym być tylko cel expressis verbis wyrażony w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei charakter celu publicznego nie zależy bowiem od powszechnego przekonania o jego użyteczności dla ogółu społeczeństwa, lecz od normatywnie przyznanej cechy publiczności. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 200r., II SA/Kr 1010/00, zaakcentowano, że pojęcie "cel publiczny", jakim posługuje się ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm), nie jest dowolne i przy jego interpretacji nie można się odwoływać do potocznego jego znaczenia. Ustawodawca ustalił w art. 6 tej ustawy zamknięty katalog celów publicznych; wymienione w pkt 10 tego artykułu "inne cele" to tylko cele określone w odrębnych ustawach. W rozpatrywanej sprawie wobec braku obowiązywania planu miejscowego dla obszaru objętego wnioskiem, skarżący złożył wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na rozbudowie sieci elektroenergetycznej [...]wraz ze złączami kablowymi do zasilenia działek nr [...]w obrębie [...]. W związku z powyższym organ rozpatrując przedmiotowy wniosek był obowiązany do zbadania czy przedsięwzięcie opisane we wspominanym wniosku dotyczy wykonania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę i czy stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z treścią art. 29 ut.1 pkt 20 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przyłączy elektroenergetycznych, a przepis art. 50 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Okoliczności te winny zostać wyjaśnione przez organ. Z kolei lokalne lub ponadlokalne znaczenie inwestycji opisanej we wniosku skarżącego determinowane jest przez szereg czynników, które powinny być zweryfikowane przez organ przed podjęciem decyzji o procedowaniu w trybie ustalenia lokalizacji celu publicznego. Zgodnie z utrwalonym poglądem sądownictwa administracyjnego — powyższymi czynnikami są m.in.: rozmiar inwestycji, a także doniosłość inwestycji z punktu widzenia interesów gminnych, powiatowych, wojewódzkich lub krajowych. Zatem wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jest więc możliwie dopiero po ustaleniu, że planowane przedsięwzięcie realizuje potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny na poziomie gminy, a nie stanowi wyłącznie zaspokojenie interesu indywidualnego, czy też nawet grupowego, jak to wskazuje organ. Zaprezentowane stanowisko znajduje w pełni potwierdzenie w powołanym powyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2007r., sygn. IV SA/Wa 2037/06, w którym to między innymi zaakcentowano istotę "celu publicznego" jako celu dotyczącego ogółu ludzi, służącego ogółowi, przeznaczonemu dla wszystkich. Stąd wedle poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zastosowanie zasad i trybu przewidzianego dla lokalizacji inwestycji celu publicznego zależy więc od tego, czy zamierzenia inwestycyjne, wymagające uzyskania decyzji, posiadają "pierwiastek publiczny". Z akt sprawy nie wynika, aby organ przeprowadził czynności zmierzające do zweryfikowania, czy inwestycja opisana we wniosku spełnia kumulatywnie ustawowe przesłanki do uznania jej za inwestycję celu publicznego. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji, organ nie ustalił, czy opisane we wniosku przedsięwzięcie dotyczy ogółu społeczności, będzie dostępne dla wszystkich w aspekcie lokalnym czy też ponadlokalnym, z punktu widzenia spodziewanych rezultatów przedmiotowej inwestycji. Organ nie wyjaśnił w ramach wszczętego postępowania administracyjnego, rozmiaru powyższej inwestycji, a także jej doniosłość, z punktu widzenia interesu lokalnego, czy też ponadlokalnego. W tym stanie rzeczy organ wydając zaskarżoną decyzję, poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy, dopuścił się naruszenia przepisu art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 77 i art. 78 kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie organy dopuściły się naruszenia zasady prawdy obiektywnej jako naczelnej zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Organ w toku postępowania nie podjął wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a które zmierzałyby do ustalenia czy przedsięwzięcie skarżącego spełnia wymogi ustawowe "inwestycji celu publicznego." Zgodnie z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego organ jest obowiązany do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Z kolei realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, bowiem prawidłowe ustalenia stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Znaczenie prawdy obiektywnej podkreślił Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 10 czerwca 1987r., sygn. P 1/87/2, w którym przyjął, że "Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, a zatem udowodnienie każdego faktu mającego znaczenie prawne może nastąpić za pomocą wszystkich legalnych środków (art. 7, 76 § 3, 77 i art. 86). Jakiekolwiek ograniczenie w tym przedmiocie może wynikać tylko z przepisów ustawowych." Na ukształtowanie zakresu postępowania dowodowego ma zagwarantowany wpływ strona. Organ administracji publicznej obowiązany jest do przeprowadzenia dowodów wskazanych przez stronę. Zgodnie z art. 78 kodeksu postępowania administracyjnego z żądaniem przeprowadzenia dowodu strona może wystąpić w toku całego postępowania. Jednakże w sprawie organ dopuścił się naruszenia przepisu art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego w aspekcie braku zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Tym samym organ pozbawił stronę możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień, co miało w sprawie istotny wpływ. Z kolei zarzuty skarżącego wskazane w skardze w postaci naruszenia art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogą zostać uwzględnione. Organ wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, które to definiują "inwestycję celu publicznego", ale bez należytego wyjaśnienia sprawy uznał, iż planowana inwestycja nie ma charakteru publicznego. Analogicznie należy potraktować kolejny zarzut skarżącego w postaci naruszenia art. 139 kodeksu postępowania administracyjnego polegającego na naruszeniu zakazu niepogarszania sytuacji strony odwołującej się wyrażające się w wydaniu przez organ administracyjny decyzji na niekorzyść skarżącej. W tym zakresie ustawodawca przewidział dwa wyjątki od zasady zakazu reformationis in pius wyrażonej w powołanym powyżej przepisie, tj. rażące naruszenie prawa oraz rażące naruszenie interesu społecznego. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję organu pierwszej instancji i odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponieważ organ pierwszej instancji ustalając, że dana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego obowiązany był do wydania decyzji odmownej, a nie do umorzenia postępowania na podstawie przepisu art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1c -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie przepisu art. 200 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002r., Nr 163, poz. 1348, z późn. zm.). Koszty postępowania zasądzono, zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania, zobowiązując organ Samorządowe Kolegium Odwoławcze do zwrotu skarżącemu E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]całości poniesionych przez niego kosztów postępowania.