I OSK 275/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia WSA del. do NSA Marzenna Linska – Wawrzon, Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 listopada 2009r. sygn. akt II SA/Bd 835/09 w sprawie ze skargi P.M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 835/09 oddalił skargę P.M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2009 r., utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Rzepinie z [...] maja 2009 r., kierującą P.M. na badania psychologiczne. Organy obu instancji jako przyczynę skierowania na badanie przyjęły udowodnione wielokrotne naruszenie zasad bezpieczeństwa (5 wykroczeń) w okresie od [...] maja 2008 r. do [...] kwietnia 2009 r.), przez przekroczenie dozwolonej prędkości, nieustąpienie pierwszeństwa przejazdu, za co kierowca otrzymał łącznie 28 punktów. Podstawę wydania decyzji stanowiły przepisy art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b/ ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienie do kierowania pojazdem oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. Nr 69, poz. 622 ze zm.) i art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję ostateczną P.M. zarzucił naruszenie art. 130 i art. 124 ust. 1 pkt 2 b/ ustawy Prawo o ruchu drogowym i wniósł o jej o uchylenie w całości, z uwagi na to, że w jego ocenie nie było podstaw do wydania decyzji o skierowaniu go na badania psychologiczne, gdyż nie posiadał 28 punktów. W dniu [...] kwietnia 2009 r. P.M. został poinformowany przez Policję, że ma 24 punkty. W związku z tym zgłosił się na szkolenie do Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Płocku w celu odbycia szkolenia, na co posiada stosowne zaświadczenie. Ponadto zakwestionował zdarzenie z [...] kwietnia 2009 r. w I., gdzie stwierdzono, że przekroczył on prędkość 21-30 km/h poruszając się pojazdem osobowym. Tymczasem tego dnia skarżący nie jechał przez Iławę samochodem osobowym, lecz ciężarowym. Pomimo zgłaszanych zastrzeżeń, kwestia powyższa nie została do chwili obecnej wyjaśniona. Jako dowód skarżący przywołał kserokopie tarczek z pojazdu. W tej sytuacji skarżący zakwestionował twierdzenie, że otrzymał łącznie 28 punktów. Posiadając 24 punkty mógł przystąpić do szkolenia, co skutkuje zgodnie z art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu rogowym odjęciem 6 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, a odnosząc się do zdarzenia podał, że skarżący w dniu [...] kwietnia 2009 r. w I., poruszał się samochodem o nr rejestracyjnym [...] i przekroczył prędkość. Powyższe potwierdzają kopie z wydruku tachografu, gdzie są naniesione dane dotyczące kierowcy, trasy jazdy, daty przejazdu i nr rejestracyjnego pojazdu. Z uwagi na naruszenie przepisów ruchu drogowego nie ma znaczenia rodzaj pojazdu, którym poruszał się skarżący, a ma znaczenie przekroczenie prędkości. Oddalając skargę Wojewódzki Sad Administracyjny nie stwierdził naruszenia prawa. Sąd przyjął, że podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowił art. 124 ust. 1 pkt 2b ustawy – Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, podlega kierujący pojazdem silnikowym skierowany, w drodze decyzji, przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Stosownie do treści art. 124 ust. 1 pkt 2b Komendant Powiatowy Policji w Rypinie, działający jako organ kontroli ruchu drogowego, zobligowany był do skierowania na badanie psychologiczne, przeprowadzone w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem kierującego pojazdem silnikowym, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Użyte w cytowanym przepisie sformułowanie "podlega" oznacza, że decyzje podejmowane na podstawie tego przepisu nie zostały pozostawione uznaniu organu orzekającego, lecz mają charakter rozstrzygnięcia związanego. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący w okresie od [...] maja 2008 r. do [...] kwietnia 2009 r., a więc 1 roku, przekroczył liczbę 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W dniu [...] kwietnia 2009 r. skarżący otrzymując kolejne 4 punkty za przekroczenie prędkości w I., uzyskał łączną ilość 28 punktów karnych. Dlatego odbyte w Płocku przez skarżącego szkolenie w dniu [...] maja 2009 r. nie mogło odnieść zamierzonego skutku odjęcia 6 punktów karnych. Dalej Sąd powołał się na art. 130 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym organy Policji prowadza ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Na mocy art. 130 ust. 3 ustawy kierowca wpisany do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to osoby, która przed rozpoczęciem szkolenia dopuści się naruszeń, za które suma punktów przekroczyła 24. Zastosowanie znajduje wówczas § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2002 r. Nr 236, poz. 1998 ze zm.), zgodnie z którym odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. Powyższe rozporządzenie wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 130 ust. 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, które upoważniało ministra właściwego do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz Ministrem Sprawiedliwości, do określenia w drodze rozporządzenia: 1) sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego; 2) warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz tryb występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji; 3) programu szkolenia i jednostek upoważnionych do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w ust. 3; 4) liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia; 5) podmiotów uprawnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust. 1. W ocenie Sądu nie ma znaczenia rodzaj pojazdu, którym skarżący kierował w dniu [...] kwietnia 2009 r. Wątpliwości nie budzi to, że skarżący przekroczył prędkość pojazdem samochodowym, czym naruszył przepisy ruchu drogowego i uzyskał 4 punkty karne, które łącznie z wcześniejszymi dały sumę 28 punktów karnych. Wobec jednoznacznej treści powołanego przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia Sąd stwierdził, że kierowca naruszający przepisy ruchu drogowego, bez względu na rodzaj pojazdu jakim dopuścił się wskazanych przewinień, za które w sumie otrzymał przeszło 24 punkty karne, podlega skierowaniu na badania psychologiczne i uznał, iż organy administracji działały w granicach prawa. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej ustawą P.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P.M. reprezentowany przez radcę prawnego P.P. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i § 8 ust. 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy drogowe, polegające na zastosowaniu niekonstytucyjnych przepisów aktu wykonawczego, wydanych niezgodnie z delegacją ustawową oraz art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b/, art. 130 ust. 3 i 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, polegające na błędnym ustaleniu liczby punktów i skierowaniu na badania psychologiczne. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej cytując delegację ustawową z art. 130 ust. 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, autor skargi kasacyjnej powołuje się na art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, wymagający, by upoważnienie zawarte w ustawie było szczegółowe i określało m.in. zakres spraw przekazanych do uregulowania. Skoro zatem w art. 130 ust. 4 i art. 140 ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, ustawodawca określając zakres upoważnienia do wydania rozporządzenia, wyraźnie nie wymienił upoważnienia do wprowadzenia sankcji w postaci niepomniejszenia punktów karnych w odniesieniu do pewnej grupy kierowców po odbyciu przedmiotowego szkolenia, zakaz pomniejszenia punktów w ewidencji kierowcy posiadającemu w dniu podjęcia szkolenia powyżej 24 punktów karnych, to przepis § 8 ust. 6 powołanego rozporządzenia należy uznać za wydany bez upoważnienia ustawowego, co narusza wskazany przepis Konstytucji. Skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zawierała zarzutu niezgodności z prawem dyspozycji § 8 ust. 6 ww. rozporządzenia. Jednakże w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto podstawę uchylenia decyzji, w razie stwierdzenia przez Sąd sprzeczności przepisu rozporządzenia z ustawą, stanowi co o zasady przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ lub c/ ustawy P.p.s.a. (wyrok składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r. I OPS 4/2005). Skarżący powołuje się nadto na art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko konstytucji oraz ustawom. Sąd jest więc uprawniony do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu aktu wykonawczego niezgodnego z ustawą i Konstytucją. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego Sąd odwoławczy uznał za nieuzasadnione. Powołany jako naruszony przepis art. 92 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, iż rozporządzenia są wydawane prez. organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Oceniając legalność rozporządzenia jako aktu podustawowego należy przede wszystkim uwzględnić okoliczności: 1) czy zostało wydane przez organ upoważniony, 2) czy służy realizacji ustawy i mieści się w zakresie spraw przekazanych przez nią do uregulowania, 3) czy odpowiada "merytorycznej treści dyrektywnej", której wykonaniu przepisy rozporządzenia mają służyć (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. K 6/99). Jak zauważył Trybunał treść i cel rozporządzenia są zdeterminowane przez cel ustawy, którą ma wykonywać. Przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach ustawowych. W innym wyroku (z 16 lutego 1999 r. SK 11/98) Trybunał podkreślił konieczność uwzględniania zależności o charakterze funkcjonalnym zwłaszcza w sytuacjach kiedy zakres delegacji może wywoływać wątpliwości. Art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym upoważnia ministra właściwego do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz Ministrem Sprawiedliwości do określenia w drodze rozporządzenia: 1) sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, 2) warunków i sposobu prowadzenia ewidencji oraz trybu występowania z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, 3) programu szkolenia i jednostek upoważnionych do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w ust. 3, 4) liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia, 5) podmiotów uprawnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust. 2. Należy zauważyć, iż rozporządzenie wydane na podstawie powołanego przepisu służy wykonaniu m.in. przepisu art. 130 ust. 1, który nakazuje prowadzenie ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, przy czym określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10. W myśl ust. 2 omawianego przepisu punkty wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty. Kierowca wpisany do ewidencji może uczestniczyć na własny koszt w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego (ust. 3). Aby prawidłowo ustalić relację pomiędzy ust. 3 i 4 art. 130 ustawy – Prawo o ruchu drogowym należy uwzględnić przepis art. 124 ust. 1 pkt 3 lit. b/ tej ustawy. Wprowadza on obowiązek poddania badaniu psychologicznemu kierowcę, który przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Przekroczenie wskazanej liczby punktów wywołuje konieczność przeprowadzenia badania psychologicznego w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem. Z analizy wyżej przytoczonych przepisów wynika, iż zmniejszenie liczby punktów w wyniku odbytego szkolenia może nastąpić tylko wówczas gdy przypisana kierowcy liczba punktów nie przekroczyła 24. W przypadku przekroczenia tej liczby kierowca poddawany jest bowiem obowiązkowemu badaniu psychologicznemu i nie może skorzystać z dobrodziejstwa zmniejszenia liczby punktów karnych w drodze odbycia szkolenia na własny koszt. Właściwe odczytanie treści regulacji ustawowych przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej prowadzi do wniosku, iż wydany akt podustawowy nie jest sprzeczny z delegacja ustawową i nie jest sprzeczny z unormowaniami o randze ustawowej. Organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji stosując § 8 ust. 6 rozporządzenia MSWiA z 20 grudnia 2002 r. nie naruszyły przepisów Konstytucji RP i ustawy – Prawo o ruchu drogowym, bowiem wykonując delegację ustawową rozporządzenie zgodnie z ustawą wyłączyło możliwość zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec kierowcy, który przed rozpoczęciem szkolenia dopuścił się naruszeń na łączną sumę punktów przekraczających 24. Regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia w pełni służy więc realizacji celu unormowań ustawowych. Podkreślenia wymaga to, iż udzielając upoważnienia w art. 130 ust. 4 ustawodawca zawarł wyraźne wskazania treściowe, wyznaczające kierunek unormowań przyjętych w rozporządzeniu. Miały one na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Kwestionowany w skardze kasacyjnej przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia nie tylko więc odpowiada unormowaniom zawartym w art. 124 ust. 1 pkt 3 lit. b/, art. 130 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4. Postulowane w skardze kasacyjnej odczytanie przepisów ustawy i nadanie im takiej treści, iż kierowca mógłby w drodze odbycia szkolenia zmniejszyć liczbę punktów karnych (po przekroczeniu limitu 24), niweczyłoby możliwość stosowania środka z art. 124 ust. 1 pkt 3 lit. b/, a zatem osiągnięcia celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy. Nie zostałaby także spełniona funkcja prewencyjna tych regulacji, które w myśl założenia ustawodawcy winny zapobiegać wielokrotnemu naruszeniu przepisów ruchu drogowego. Z powyższych względów uznając zarzuty skargi kasacyjnej za pozbawione uzasadnionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.