II OSK 888/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędzia WSA del. Bogusław Cieśla Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1404/09 w sprawie ze skargi Z.P. i M.K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 6 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z.P. i M.K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Wojewoda Podkarpacki, po rozpatrzeniu wniosku H.R., stwierdził nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Przemyślu z dnia [...] września 1970 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi [...] w części dotyczącej działek poscaleniowych nr [...], [...] i [...] położonych w [...] . Wojewoda stwierdził, że M.R. s. M. i M. (ojciec wnioskodawczyni) jako repatriant otrzymał gospodarstwo rolne położone w [...] o łącznej pow. 3,86 ha, w skład którego wchodziła m.in. działka oznaczona nr [...]. Działka nr [...] powstała z pgr. L. kat. [...], [...], [...]/2 o łącznej pow. 0,07 ha. Zniesienie parcel gruntowych L. kat. [...], [...], [...]/2 do działki nr [...] nastąpiło w trakcie prac regulacji i wymiany gruntów w gromadzie [...] pow. Przemyśl zatwierdzonych orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Przemyślu z dnia [...] lipca 1954 r. Operat techniczno-pomiarowy dotyczący przedmiotowej regulacji i wymiany z 1954 r. znajduje się w Archiwum Państwowym w Przemyślu w zespole Archiwum Geodezyjne – [...]. Wojewoda ustalił, że w zasobach Archiwum Państwowego w Przemyślu znajdują się arkusze posiadłości gruntowych z końca XIX wieku i z lat późniejszych zakładanych dla nieruchomości znajdujących się na terenie gminy katastralnej [...]. W arkuszu posiadłości gruntowej nr [...] założonym dla gminy [...] pod koniec XIX wieku wpisana jest parcela [...]/2 o pow. 230 m (64 sążni) jako droga domowa. Także w arkuszu posiadłości gruntowej nr 6 założonym przed I wojną światową wpisana jest parcela [...]/2 jako droga domowa. W zasobach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Przemyślu znajduje się operat techniczny z założenia ewidencji gruntów i budynków, który do ewidencji w składnicy wpisano w dniu 21 kwietnia 1965 r. pod nr[...]. Z danych zawartych w tym operacie wynika, że działka nr [...] nie zmieniła konfiguracji, a po dokonanych obliczeniach otrzymała pow. 0,08 ha. Natomiast szkic nr 7 pomiaru stanu władania oraz użytków i placów budowlanych zawiera zamierzoną po linii granicy działki nr [...] z działką nr [...] – od strony drogi publicznej nr [...]/3 – studnię betonową. Wojewoda stwierdził, że tak zamierzona studnia została wrysowana na mapę z daty założenia ewidencji gruntów i zawsze była usytuowana na granicy pgr. L. kat. [...]/2 – stanowiącą drogę domową z pgr. L. kat. [...]. Ponadto Wojewoda wskazał, że decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Przemyślu z dnia [...] kwietnia 1969 r. podjęte zostało postępowanie scaleniowe gruntów położonych na terenie wsi [...]. Jednym z uczestników tego scalenia był ojciec wnioskodawczyni – M.R.. W wyniku scalenia za nieruchomości położone we wsi [...], oznaczone jako działki nr: [...], [...], [...]/20, [...], [...]/1, [...], [...]/1, [...]/1, [...]/2, [...], [...]/1, [...]/2, [...]/3, [...]/1, [...]/1, [...]/2 o łącznej powierzchni 3,86 ha i wartości szacunkowej 390,80 punktów M.R. otrzymał ekwiwalent w postaci działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 3,48 ha i wartości szacunkowej 388,10 punktów. Przedscaleniowa działka siedliskowa nr [...] o pow. 0,08 ha w wyniku scalenia zmieniła oznaczenie, konfigurację i powierzchnię. Po scaleniu odpowiadała działce nr [...] o pow. 0.05 ha. Wojewoda podkreślił, że w aktach z postępowania scaleniowego brak jest pisemnej zgody uczestnika scalenia M.R. na objęcie scaleniem gruntów pod zabudowaniami. W kwestionariuszu życzeń uczestników scalenia w poz. 20 zostało odnotowane: "W dniu 1.VIII.1969 r. R.M. oświadczył, że stan posiadania jest zgodny a ekwiwalent wydzielić w działkach [...], [...], koło masy «na błoniu» i w «chłopskich łąkach», w tym łąki ok. 0,60 ha". Pomimo tego w wyniku scalenia część działki [...] odpowiadająca dawnej pgr L. kat. [...]/2 użytkowana jako droga weszła w skład dziatek poscaleniowych oznaczonych nr [...] o pow. 0,37 ha i [...] o pow. 0,42 ha wydzielonych innym uczestnikom scalenia. Działka nr [...] została wydzielona Z.K., a działka nr [...] J.H.. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Przemyślu decyzją z dnia [...] września 1970 r. zatwierdziło projekt scalenia gruntów położonych na terenie wsi [...]. Od powyższej decyzji żadna ze stron nie wniosła odwołania. Wojewoda wskazał, że po przeprowadzonych pracach scaleniowych działki nr [...], [...] uległy podziałowi i skutki stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów dotykają w szczególności działkę oznaczoną w operacie ewidencji gruntów i budynków nr [...]/3 o pow. 0,14 ha będącą własnością w ½ części M.K. i Z.P., a także działkę nr [...]/4 o pow. 0,09 ha będącą własnością J.H. Wojewoda Podkarpacki uznał, że zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Przemyślu z dnia [...] wrześniaa 1970 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - w części objętej niniejszym postępowaniem nadzorczym. Wynika z tego, że powyższa decyzja naruszyła rażąco przepisy prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13), który stanowi, że grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza). Konsekwencją niezgodnego z prawem działania organu I instancji było objęcie scaleniem bez zgody właściciela jego działki siedliskowej, co doprowadziło do zmiany jej granic i rażącego zmniejszenia powierzchni. Odwołania od powyższej decyzji złożyły M.K. oraz Z.P. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego. W uzasadnieniu wskazał, że porównując szerokość działki nr [...] przed scaleniem z szerokością działki nr [...] po scaleniu oraz szerokość działki nr [...] przed scaleniem z szerokością działki nr [...] po scaleniu można stwierdzić że powierzchnia przedscaleniowa działki nr [...] w wyniku scalenia ulegała zmniejszeniu z pow. 0,08 ha do 0,05 ha (działka nr [...]) na rzecz poscaleniowej działki nr [...], której powierzchnia powiększyła się z 0,32 ha do 0,37 ha. Jednocześnie wskazał, że w aktach sprawy brak jest zgody właściciela na objęcie scaleniem gruntów pod zabudowaniami, a zatem decyzja zatwierdzająca projekt scalenia dotknięta jest wadą nieważności. Pismem z dnia 17 sierpnia 2009 r. skargę na powyższą decyzję wniosły M.K. oraz Z.P. Skarżące podniosły zarzut błędnie ich zdaniem wrysowanej studni na mapie. W ocenie skarżących nie przeprowadzono w sprawie merytorycznie istotnej opinii geodezyjnej, pomimo iż organ przyjął, że na mapie występują błędy. Ponadto zarówno organ I jak i II instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego na okoliczność wyrażenia zgody na postępowanie scaleniowe przez właściciela, co przy możliwości wyrażenia zgody ustnej wydaje się mieć istotne znaczenie dla wyniku postępowania. Właściciel podejmował kolejno czynności i składał oświadczenia, a w końcu przyjął ekwiwalent (bez jakichkolwiek zastrzeżeń), co może świadczyć, że wyraził zgodę na przedmiotowe postępowanie i jego skutki prawne. Skarżące podniosły także, że powołana w zaskarżonej decyzji Instrukcja Nr 1 Ministra z dnia 17 marca 1973 r. nie należy do powszechnie obowiązujących źródeł prawa, a zatem nie może być podstawą prawną decyzji. Według skarżących – właściciel wyraził zgodę na scalenie z dnia 1 sierpnia 1969 r. poprzez złożenie oświadczenia, w którym wnosił o wypłatę ekwiwalentu za działkę nr [...], będącą działką siedliskową zabudowaną. Podniosły, że właściciel nie skorzystał z przysługujących mu środków odwoławczych (zwyczajnych i nadzwyczajnych) zaskarżenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt scalenia. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż w postępowaniu scaleniowym został naruszony art. 1 pkt 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów uzależniający poddanie scaleniu gruntów pod zabudowaniami od zgody właściciela budynków. Sąd I instancji wskazał także, że organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły, iż parcela [...]/2 (sporna droga) przed scaleniem wchodziła w skład przedscaleniowej działki nr [...] stanowiącej własność M.R.. Pomimo tego w wyniku scalenia część działki [...] odpowiadająca dawnej pgr L. kat. [...]/2 użytkowana jako droga weszła w skład działek poscaleniowych oznaczonych nr [...] o pow. 0,37 ha i [...] o pow. 0,42 ha wydzielonych innym uczestnikom scalenia. W ocenie Sądu I instancji, powyższe ustalenia jednoznacznie wynikają ze zgromadzonej dokumentacji i znalazły one odzwierciedlenie w treści zaskarżonych decyzji. Jednocześnie za bezzasadny Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi art. 6 k.p.a. poprzez powołanie w treści zaskarżonej decyzji Instrukcji Nr 1 Ministra z dnia 17 marca 1973 r., albowiem nie stanowiła ona podstawy wydania zaskarżonej decyzji, organ zaś powołał się na instrukcję w celu zdefiniowania pojęcia grunty zabudowane. Zdaniem Sądu pojęcie to nie budzi jednak wątpliwości interpretacyjnych i nie wymagało dokonania jego wykładni. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z.P. zarzucając naruszenie po pierwsze, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. przez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, który wydał decyzję na podstawie przepisu prawa, który nie jest powszechnie obowiązujący oraz, który nie może mieć zastosowania do stanów sprzed jego wydania. Po drugie, skarżąca podniosła także naruszenie art. 77 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ administracji wszechstronnie wyjaśnił sprawę oraz art. 156 § 1 k.p.a. przez dopuszczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w dowolnej części, tj. wzruszenia przebiegu tylko jednej z czterech granic każdej z działek oraz w oderwaniu od ekwiwalentu za tak dokonany przebieg granic. Po trzecie, skarżąca podniosła również zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się w treści uzasadnionego wyroku do wszystkich argumentów podnoszonych w skardze. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że zarzuty kasacyjne nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ cyt. ustawy p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. Wynika to z tego, że dyspozycja art. 3 § 1 tejże ustawy p.p.s.a. stanowi jedynie, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki ustawowo określone. Natomiast dyspozycja art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania w stopniu które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast Sąd I instancji dokonał w istocie kontroli zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydanej w trybie nadzwyczajnym, a nie zwykłym związanym ze stwierdzeniem w części nieważności przedmiotowej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Przemyślu. Ponadto zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 77 k.p.a. z powodu błędnego przyjęcia, że właściwe organy wszechstronnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy jest również chybiony. Wynika to z tego, że Sąd I instancji wbrew zarzutowi kasacyjnemu naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 cyt. ustawy p.p.s.a. prawidłowo przedstawił w uzasadnieniu wyroku zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron postępowania, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Natomiast kluczowy zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 1 k.p.a. jest także nieprecyzyjny, gdyż nie podnosi bowiem, która jednostka redakcyjna powyższego paragrafu pierwszego art. 156, który liczy siedem punktów została przez Sąd i instancji ewentualnie naruszona, zaś Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny do precyzowania podstaw kasacyjnych. Ponadto należy przypomnieć, że naruszenie z art. 156 § 1 k.p.a. jest zaliczane przed doktrynę prawa administracyjnego jak i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego do przepisów prawa materialnego. Dlatego też, Sąd I instancji, wbrew zarzutom kasacyjnym, prawidłowo orzekł, że w postępowaniu scaleniowym, które zostało zatwierdzone decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Przemyślu z dnia [...] wrześniaa 1970 r. nr [...] w przedmiocie projektu scalenia gruntów wsi [...] w części dotyczącej działek poscaleniowych nr [...], [...] i [...] położonych w [...] został naruszony art 1 pkt 3 (w istocie art. 1 ust. 3) ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Jego dyspozycja jednoznacznie bowiem stanowi, że grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scalaniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza). Natomiast w aktach sprawy brak jest pisemnej zgody M.R. w tym zakresie, co jest rażącym naruszeniem art. 1 ust. 3 cyt. ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, a więc statuuje to na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzenie nieważności w tej części decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Przemyślu z dnia [...] wrześniaa 1970 r., która zatwierdzała projekt scalania gruntów. Ponadto Sąd I instancji zasadnie orzekł, że przedmiotowa działka o nr [...]/2 (sporna droga) przed scaleniem wchodziła w skład przedscaleniowej działki nr [...] stanowiącej własność M.R., lecz w wyniku scalenia część działki [...] odpowiadająca danej pgr. L. kat. [...]/2 użytkowana jako droga weszła w skład działek poscaleniowych oznaczonych nr [...] o pow. 0,37 ha i nr [...] o pow. 0,42 ha, wydzielonych innym uczestnikom scalania. Dlatego też chociaż w wykazie oświadczeń uczestników scalenia gruntów w sprawie projektu nowo wydzielonych gruntów pod oświadczeniem "granice zna i projekt przyjmuje", jest własnoręczny podpis M.R. złożony w dniu 18 sierpnia 1970 r., to jednak powyższe oświadczenie nie może być tożsame ze zgodą na objęcie scaleniem gruntów pod zabudowaniami, w świetle dyspozycji art. 3 ust. 1 cyt. ustawy z 24 stycznia 1968 r. Ponadto skład orzekający NSA w tej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 6 kwietnia 1995 r. sygn. akt II SA 2424/9, w którym zawarta jest teza, że warunek objęcia scalaniem gruntów pod zabudowaniami od zgody właściciela ma charakter uregulowania lex specialis w tej ustawie. Oznacza to, że zgoda nie może być domniemana (dorozumiana), np. na podstawie faktu, że uczestnik scalania wziął udział w postępowaniu i nie sprzeciwił się ostatecznej decyzji właściwego organu scaleniowego lub że podpisał ogólne oświadczenie co do zgody na dokonane scalenie. Wynika to z tego, że powyższa zgoda musi być udzielona jednoznacznie ustnie lub na piśmie, lecz ustne wyrażenie zgody musi być utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy, co także nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Podobne stanowisko jest również zawarte w wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1998 r. sygn. akt II SA 589/98, Lex nr 41760. Natomiast za chybiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 k.p.a. w związku z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ cyt. ustawy p.p.s.a. Wynika to z tej przyczyny, że powołana w zaskarżonej ostatecznej decyzji wydanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przedmiotowa Instrukcja Nr 1 Ministra z dnia 17 marca 1973 r. nie stanowiła materialnopranej podstawy do wydania tejże decyzji, zaś właściwy organ odniósł się do instrukcji tylko w celu zdefiniowania pojęcia grunty zabudowane, pod kątem przeprowadzenia jego odpowiedniej wykładni, które to pojęcie nie budziło jednak wątpliwości interpretacyjnych w tym zakresie przedmiotowym. Ponadto należy podkreślić, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Powyższe wymagania nie zostały także spełnione w przedmiotowej skardze kasacyjnej. Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.