II OSK 569/10

Dnia 6 lipca 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2009 roku sygn. akt II SA/Kr 1302/09 w sprawie ze skargi J. A. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2006 roku nr CXIII/1156/06 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnymi w Krakowie; 2. zasądza od Miasta Krakowa na rzecz J. A. kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 28 czerwca 2006 r. Uchwałę Nr CXIII/1156/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Zabłocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1302/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. A. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2006 r. nr CXIII/1156/06 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Zabłocie, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że istotą planowania przestrzennego w gminie jest kształtowanie polityki przestrzennej, a także przeznaczanie terenów na określone cele oraz ustalanie zasad ich zagospodarowania i zabudowy na podstawie zasady zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Plan, będąc prawem miejscowym (powszechnie obowiązującym) kształtuje wraz z innymi przepisami sposób wykonywania własności nieruchomości (art. 6 cyt ustawy), toteż z przyzwolenia ustawy może w to prawo własności ingerować. Dlatego też plan zagospodarowania przestrzennego może a nieraz musi naruszać interesy prawne właścicieli nieruchomości dlatego, że ma realizować chroniony prawem interes publiczny i interes osób trzecich wobec tych właścicieli. Skoro taka – nieraz dolegliwa, ale przewidziana prawem – jest istota miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie można wobec planu tego zarzucać naruszenia prawa wtedy, gdy tylko narusza on czyjeś interesy prawne. Innymi słowy nie można skutecznie skarżyć się na plan tylko z tego powodu, że naruszył on indywidualny interes prawny. Sąd wywodził, że w sprawie skarga na uchwałę zawierającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Zabłocie w Krakowie zbudowana jest z dwóch części. W części pierwszej skarżący nawiązuje właśnie do swego indywidualnego interesu prawnego podnosząc, że w wyniku wejścia w życie tego planu spadnie wartość jego nieruchomości i nie będzie mógł on korzystać ze swojej własności w sposób dotychczasowy. Podniesione argumenty są niewątpliwie prawdziwe ale w świetle powyższych uwag nie mogą być one skuteczne. Sąd podkreślił, że ustawodawca przewidując takie negatywne konsekwencje indywidualne planów zagospodarowania przestrzennego, wprowadził możliwość dochodzenia odszkodowania (art. 36 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nietrafny jest przy tym zarzut bezprawnego zróżnicowania sytuacji podmiotów znajdujących się w tej samej lub podobnej sytuacji. Taka jest istota planowania, że przeznacza się konkretny teren pod konkretną inwestycję, a inny, podobny teren pozostawia się bez zmiany przeznaczenia. Druga część skargi podnosi, że zaskarżony plan narusza zasady kształtowania ładu przestrzennego i dlatego narusza powołaną ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzut ten jest chybiony dlatego, że z lektury planu, a także z wywodów strony przeciwnej umieszczonych w odpowiedzi na skargę, wynika wniosek odwrotny: ten plan właśnie porządkuje dotąd bardzo zaniedbaną dzielnicę Krakowa i właśnie wprowadza tam ład, którego wcześniej nie było. Dowodzi tego każdy, dowolnie wybrany fragment kwestionowanego planu. Sąd administracyjny nie jest wszakże związany z granicami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i jego obowiązkiem jest kontrola całego zaskarżonego aktu. Analiza zaskarżonej uchwały wykazała jednak, że nie narusza ona prawa. Organy planistyczne przeprowadziły prawidłowe postępowanie planistyczne, dochowując wszystkich jego etapów wyznaczonych przez ustawę. Uchwała została prawidłowo podjęta i ogłoszona. W tych okolicznościach Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. J. A. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 2 pkt 6, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 2 pkt 17, art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię oraz art. 6, art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie. Zarzucił również naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4, art. 147 § 7, art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Rada Miasta Krakowa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z obowiązującymi normami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ogólne stwierdzenia, że organy planistyczne przeprowadziły prawidłowe postępowanie, dochowując wszystkich jego etapów nie daje podstaw do oceny prawidłowości przeprowadzonej kontroli, jak i zakresu tej kontroli. Nie pozwala na ocenę, na jakich to ustaleniach Sąd oparł zgodność z prawem zaskarżonej uchwały. Nie można też podzielić stanowiska co do swobody gminy kształtowania polityki przestrzennej. W procedurze kształtowania polityki przestrzennej ochronie podlega interes indywidualny. Art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie może zostać pominięty, a zatem nie tylko walory ekonomiczne przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6 tej ustawy) ale też i prawo własności. Tak też nakazuje interpretować władztwo planistyczne art. 6 tej ustawy, który chroni interes indywidualny w granicach kolizji z interesem publicznym. Sąd obowiązany jest dokonać oceny pod kątem widzenia ochrony interesu indywidualnego, zgodność z przepisami prawa. Przyjęcie pełnej swobody gminy w kształtowaniu polityki przestrzennej nie jest do pogodzenia z rozwiązaniami przyjętymi w przepisach prawa. Podważa zasadność prawa skargi do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 tej ustawy orzekł jak w sentencji. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.