I OSK 1527/10

Dnia 6 października 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Bujko po rozpoznaniu w dniu 6 października 2010 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2010 roku, sygn. akt VII SAB/Wa 67/09 odrzucającego skargę W.K. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę W.K. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że z treści skargi wynika, iż jej przedmiotem jest bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji związana z procedurą załatwiania skarg W.K. kierowanych do tego organu. Podnoszona przez skarżącego bezczynność dotyczy w istocie tzw. skargi powszechnej określonej przepisami art. 227 i nast. k.p.a. Przedmiotem skargi powszechnej mogą być zaniedbania lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Postępowanie zaś w sprawie tego typu skarg cechuje się tym, iż nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. W konsekwencji, działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, iż nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu, których numerus clausus zawiera dyspozycja art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący zarzucając naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a. przez zaniechanie wszechstronnego rozważenia treści zawartych przez skarżącego w skardze celem stwierdzenia właściwości sądu administracyjnego. Zarzucił także naruszenie art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarga na zaniechanie przez organ zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia skarg wniesionych w trybie art. 227 i następnych k.p.a. nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Skarga wniesiona przez skarżącego do Sądu I instancji jest niewątpliwie skargą na bezczynność organu, a analiza treści tego pisma prowadzi do wniosku, że bezczynność ta polegać miała na niezałatwieniu czterech pism skarżącego złożonych w siedzibie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Nie może ulegać wątpliwości, że skarga na bezczynność przysługuje jedynie w sytuacji, gdy dopuszczalna jest skarga na rozstrzygnięcia opisane w punktach 1 – 4a p.p.s.a. W tej sytuacji rolą Sadu I instancji była analiza, czy pisma złożone do organu przez skarżącego mogły zostać załatwione w drodze zaskarżalnych do sądu administracyjnego decyzji, postanowienia bądź też innego akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rację należy przyznać argumentom skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji dość lakonicznie rozważył treść pism skarżącego, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że pisma te stanowiły skargi w trybie działu VIII k.p.a. (skargi i wnioski), co stanowiło naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Jednakże powołana podstawa kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku, bowiem można skutecznie podnosić zarzut naruszenia przepisów postępowania jedynie w sytuacji, gdy uchybienie takie ma istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. takie wpływu nie miało. Analiza złożonych przez stronę czterech pism, których niezałatwienie stanowiło podstawę do złożenia skargi na bezczynność, prowadzi bowiem do wniosku, że żadne ze wskazanych tam pism nie mogło zostać załatwione w sposób, który umożliwiałby kontrolę administracji publicznej przez sąd administracyjny. Pisma te stanowią przede wszystkim zawiadomienia o przestępstwach dokonanych, w ocenie skarżącego, przez różnych urzędników państwowych, sędziów i prokuratorów. W zakresie w jakim pisma te dotyczyły działań i zaniedbań osób czy też organów, nad którymi organem wyższego stopnia lub organem sprawującym nadzór, jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, tenże organ mógł prowadzić postępowanie w trybie działu VIII k.p.a., a zatem w trybie skargowym. Zaznaczyć przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd utrwalony w orzecznictwie i wyrażony przez Sąd I instancji, że działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, iż nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu. W konsekwencji niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność w tym zakresie. Natomiast odnośnie argumentów dotyczących innych urzędników, sędziów i prokuratorów oraz dotyczących ich zawiadomień o popełnieniu przestępstw, organ administracji nie miał żadnej możliwości załatwienia tej sprawy w drodze decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Konsekwentnie, również w tym przypadku, brak było możliwości wniesienia skargi na bezczynność organu w załatwieniu sprawy. Na uwzględnienie nie zasługuje drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, a to naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarga na zaniechanie przez organ zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia skarg wniesionych w trybie art. 227 i następnych k.p.a. nie podlega kontroli sądów administracyjnych. W ocenie skargi kasacyjnej zawiadomienie takie jest czynnością, o której mowa art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ze stanowiskiem takim nie sposób się zgodzić. Stosownie do art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi ogólnej może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. O sposobie załatwienia takiej skargi zawiadamia się wnoszącego skargę (art. 237 § 3 k.p.a.). Skarga ta jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Dlatego skargi takie są załatwiane w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno-techniczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi. Akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, inne niż decyzje i postanowienia, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, dotyczą spraw indywidualnych, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Inaczej mówiąc musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Z tych względów zawiadomienie skarżącego o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi nie stanowi aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pogląd taki wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia z dnia 8 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 689/09 (nie publ.). W tej sytuacji również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.