II OSK 689/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA - Włodzimierz Ryms (spr) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2009 r., na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Sp. z o.o. w L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1227/08 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi "[...]" Sp. z o.o. w L. na pismo Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie odpowiedzi na skargę dotyczącą rozpoznania sprawy z niezachowaniem terminu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 12 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w L. na pismo Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] maja 2008 r. stanowiące odpowiedź na skargę dotyczącą rozpoznania sprawy z zachowaniem terminu, w którym została wydana decyzja z dnia [...] listopada 2006 r. o nadaniu numeru identyfikacji weterynaryjnej. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżone pismo z dnia [...] maja 2008 r. Głównego Lekarza Weterynarii zostało wydane w trybie postępowania skargowego uregulowanego w Dziale VIII K.p.a. Przedmiotem skargi, o której mowa w art. 227 K.p.a. może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwienia sprawy. Postępowanie skargowe ma charakter odformalizowanego środka społecznej kontroli działania administracji i w jego wyniku, nie wydaje się żadnych rozstrzygnięć, a jedynie zawiadamia się o sposobie załatwienia sprawy, tj. o podjętych działaniach zmierzających do wyjaśnienia okoliczności będących przyczyną skargi, bądź o przyczynach uznania skargi za bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone pismo nie jest żadnym z aktów, o którym mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a zatem nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Ponadto Sąd wskazał, iż w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie nie budzi wątpliwości, iż zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi złożonej w trybie art. 227 k.p.a., nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Oznacza to, że skarga wniesiona przez Spółkę na pismo Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] maja 2008 r. będące jedynie czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, o której mowa w art. 227 K.p.a. jest niedopuszczalna i jako tak podlega odrzuceniu. W skardze kasacyjnej od tego postanowienia skarżąca podniosła, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że niedopuszczalna jest skarga na zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, o której mowa w art. 227 K.p.a. Zdaniem skarżącej istnieje ścisły związek między zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia skarżącej wynikającej z przepisu prawa. Stwierdzenie zawarte tylko w piśmie Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] maja 2008 r., że uchybienia Powiatowego Lekarza Weterynarii w Lesznie były nieznaczne pozbawia skarżącą możliwości domagania się odszkodowania na podstawie art. 4171 § 3 k.c. Zatem w ocenie skarżącej pismo Głównego Lekarza Weterynarii rozstrzygające skargę wniesioną w trybie art. 227 k.p.a. stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 k.p.a.. Takie ustalenie w konsekwencji prowadzi do podważenia zasadności odrzucenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Lekarz Weterynarii wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, podnosząc że postępowanie skargowe, uregulowane w Dziale VIII K.p.a. ma charakter odformalizowanego środka społecznej kontroli administracji i w jego wyniku nie wydaje się żadnych rozstrzygnięć, a jedynie zawiadamia o sposobie załatwienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wynika z akt sprawy skarżąca wystąpiła w styczniu 2008 r. do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Poznaniu ze skargą, o której mowa w art. 227 K.p.a., podnosząc że Powiatowy Lekarz Weterynarii w Lesznie w ustawowym terminie 30 dni nie załatwił wniosku Spółki z dnia 1 września 2006 r. Dopiero decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Lesznie załatwił wniosek Spółki, nadając Spółce numer identyfikacji weterynaryjnej. W odpowiedzi na skargę pismem z dnia 12 marca 2008 r. Wielkopolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii, stwierdził że nie doszło do bezczynności organu administracji. Skarżąca odwołała się do Głównego Lekarza Weterynarii, który w piśmie z dnia 20 maja 2008 r. stwierdził, że jakkolwiek Powiatowy Lekarz Weterynarii w Lesznie uchybił terminowi rozpatrzenia wniosku z dnia 1 września 2006 r., to uchybienie to było nieznaczne i częściowo uwarunkowane czynnościami niezbędnymi do merytorycznego załatwienia sprawy. Na to pismo z dnia [...] maja 2008 r. skarżąca wniosła skargę do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 227 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przedmiotem skargi ogólnej może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. O sposobie załatwienia takiej skargi zawiadamia się wnoszącego skargę (art. 237 § 3 K.p.a.). Skarga ta jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Dlatego skargi takie są załatwiane w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno-techniczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi. Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu Działu VIII K.p.a., a więc skarg związanych z krytyką należytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo ich pracowników, ani także do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII K.p.a. Sąd kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ta forma działalności administracji (skargi powszechne w rozumieniu Działu VIII K.p.a.) nie została wymieniona w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 tego Prawa. Takie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono w postanowieniach z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 533/07 i z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 314/08. Wbrew twierdzeniom skarżącej, w żaden sposób nie można przyjąć, że zawiadomienie skarżącego o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, inne niż decyzje i postanowienia, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, dotyczą spraw indywidualnych, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Inaczej mówiąc musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Z tych względów zawiadomienie skarżącej o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi nie stanowi aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż stanowisko przyjęte przez organ w zaskarżonym piśmie pozbawia ją możliwości domagania się odszkodowania w oparciu o art. 4171 § 3 K.c., należy podzielić stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż postępowanie skargowe prowadzone w trybie art. 227 K.p.a. nie jest właściwym postępowaniem w rozumieniu art. 4171 § 2 K.c. dla stwierdzenia niezgodności z prawem niewydania decyzji. Mając powyższe względy na uwadze słusznie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.