II OSK 473/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del NSA Leszek Kiermaszek Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak – Kordjak po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1311/09 w sprawie ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Spółka z o.o. z siedzibą w W na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy podjął postępowanie administracyjne zawieszone postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie cmentarza parafialnego na terenie części działek o nr ew. [...] w obrębie [...] położonych przy ul. [...] na terenie [...]. Od powyższego postanowienia zażalenie wnieśli A.M i inni oraz skarżąca Spółka. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie umorzyło postępowanie odwoławcze zainicjowane zażaleniem wniesionym przez Spółkę. W odniesieniu do zażaleń wniesionych przez pozostałe osoby Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca spółka nie może być uznana za stronę postępowania, ponieważ nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, których dotyczy postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak również nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiednich. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca Spółka wyjaśniła, że jest od 1978 r. posiadaczem i najemcą działek, których dotyczy postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i ma interes prawny w zachowaniu tego posiadania. Okoliczność ta, zdaniem skarżącej spółki, uzasadnia uznanie jej za stronę postępowania. Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie określa kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz ustalenia lokalizacji celu publicznego, wobec czego znajduje zastosowanie ogólna zasada wyrażona w art. 28 k.p.a. Stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego są z pewnością inwestor oraz właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Stronami postępowania są również, co do zasady, właściciele albo użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Mogą to być działki, które nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności. Z akt sprawy wynika, że skarżąca spółka jest posiadaczem nieruchomości, których dotyczy postępowanie w sprawie wydania decyzji warunkach zabudowy. Okoliczność ta uzasadnia przyjęcie, że skarżąca posiada jedynie interes faktyczny, a nie prawny. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie pozbawia ani nie ogranicza uprawnień skarżącej Spółki związanych z posiadaniem przez nią nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżącą Spółka. Zarzuciła niewłaściwą subsumcję stanu faktycznego do treści art. 53 ust. 1 drugie zdanie cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 46 i art. 674 k.c. przez nierozpoznanie i nieuwzględnienie interesu prawnego Spółki. Wynika to z tego, że jest właścicielem nieruchomości w rozumieniu art. 46 k.c. to jest właścicielem budynku trwale związanego z tym gruntem oraz innych urządzeń trwale związanych z tym gruntem – wybudowanych za zgodą właściciela gruntu – służących do świadczenia usług będących celami publicznymi w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – to jest do budowy, remontów i utrzymania ciągów urządzeń do przesyłania energii elektrycznej, a także będącej najemcą tego gruntu z mocy prawa stosownie do treści art. 674 k.c. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – poprzez brak stwierdzenia, że na skutek naruszenia art. 7 i art. 77 w związku z art. 28 k.p.a. organ dopuścił do nienależytego wyjaśnienia sprawy. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie art. 141 p.p.s.a., bowiem Sąd nie wskazał jaki stan faktyczny uznał za ustalony i na jakiej podstawie oparł swoje orzeczenie, a w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi oraz nie wziął pod uwagę naruszenia przez organy art. 10 k.p.a. Z powyższych względów Spółka wniosła o uchylenie wyroku oraz zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Parafia Rzymsko-Katolicka Św. Teresy od Dzieciątka Jezus wniosła o oddalenie w całości skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, całkowicie błędny jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie spowodowane błędną subsumcją stanu faktycznego w tej sprawie do "treści postanowienia art. 53 ust. 1 drugie zdanie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.)" w związku z art. 46 i 674 k.c. Dotyczy to rzekomego braku uwzględnienia interesu prawnego skarżącej Spółki jako właściciela przedmiotowych sąsiednich nieruchomości budynkowych oraz najemcy danego gruntu, co miało być spowodowane naruszeniem art. 28 k.p.a. gdyż nie uznano strony skarżącej za stronę toczącego się przedmiotowego postępowania administracyjnego. Wynika to z tego, że wbrew błędnym twierdzeniom strony skarżącej, w świetle dyspozycji art. 46 k.c. nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Ponadto, zgodnie z brzmieniem powyższego przepisu nieruchomości mogą być gruntowe (zasada) i budynkowe (wyjątek). Natomiast odrębna własność budynku od gruntu powstaje tylko wtedy kiedy przepis szczególny tak stanowi, czyli wyjątek od zasady superficies solo cedit zachodzi tylko wówczas gdy wynika to z konkretnego przepisu prawa. Nieruchomości budynkowe powstają w razie: ustanowienia użytkowania wieczystego (art. 235 k.c.); użytkowania przysługującego rolniczej spółdzielni produkcyjnej (art. 272 i art. 279 k.c.); przekazania przez rolnika na własność państwa nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego (nieobowiązująca już ustawa z 20 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, Dz.U. Nr 21, poz. 118 ze zm.). Brak jest zatem podstaw prawnych do ustanowienia odrębnej własności nieruchomości budynkowej w przypadku korzystania z gruntu na podstawie umowy najmu. Natomiast odrębną i bez znaczenia dla niniejszego postępowania kwestią są wzajemne relacje między wynajmującym a najemcą w związku z wybudowaniem budynku na cudzym gruncie, biorąc także pod uwagę, że obecnie przedmiotowa nieruchomość przy ul. Dojazdowej jest zajmowana przez skarżącą Spółkę bez podstawy prawnej, czyli jest ona tylko posiadaczem danej nieruchomości gruntowej. Oznacza to, że nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana dana inwestycja celu publicznego. Stąd Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że zgodnie z dyspozycją art. 28 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżąca Spółka posiada tylko interes faktyczny, a nie interes prawny lub obowiązek w tej sprawie, w przedmiocie ustalenia lokalizacji danej inwestycji celu publicznego. Ponadto, co wynika z jednolitej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, który znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Oznacza to, że jego podstawą mogą być tylko odpowiednie przepisy materialnego prawa administracyjnego, biorąc pod uwagę, że decyzja administracyjna jest władczą prawną formą konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego. Po drugie, biorąc pod uwagę powyższy, prawidłowo ustalony w tej sprawie stan prawny i faktyczny, chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. Oznacza to, że brak jest także podstaw prawnych do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. jak i art. 1 ustawy z dnia 25 marca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w zakresie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Po trzecie, brak jest również z tych przyczyn podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 141 p.p.s.a. w związku z art. 10 k.p.a., a także w tym zarzucie kasacyjnym nie wyjaśniono, który z czterech paragrafów art. 141 p.p.s.a. czy też trzech paragrafów art. 10 k.p.a. miał być naruszony przez Sąd I instancji. Z kolei brak interesu prawnego dla strony skarżącej w tej sprawie, w świetle dyspozycji art. 28 k.p.a., oznacza, iż nie nastąpiło także naruszenie art. 10 k.p.a. Ponadto, zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera prawidłowe stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09). Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.