II OSK 474/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska /spr./ sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1287/09 w sprawie ze skarg [...] z siedzibą w W. i Gminy Zielonka na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 6 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1287/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi [...] S.A. z siedzibą w Warszawie i Gminy Zielonka, na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], którym uznane zostały za niedopuszczalne zażalenia [...] S.A. i Gminy Zielonka na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]. Organ odwoławczy uznał, iż w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 198, poz. 1227 ze zm.) i jej art. 153 ust. 2 pkt 2 zażalenia nie przysługują. Oddalając skargi, Wojewódzki Sąd stwierdził, że wobec wejścia w życie ww. ustawy, stosownie do jej art. 153 art. 2, jakkolwiek do spraw wszczętych, a niezakończonych stosuje się przepisy dotychczasowe, to jednak zażalenie na postanowienie organów w tym przepisie wymienionych nie przysługuje. Wprawdzie nie wymienia on regionalnych dyrektorów ochrony środowiska, to jednak skoro organy te przejęły dotychczasowe kompetencje wojewodów, to od jego postanowień zażalenie nie służy, w przeciwnym wypadku dochodziłoby do nieuzasadnionego zróżnicowania uprawnień stron, polegającego na tym, że postanowienia regionalnego dyrektora mogłyby być kwestionowane w odrębnym trybie, a nie tak jak to ma miejsce do postanowień pozostałych organów tylko w odwołaniu od decyzji – podkreślił Sąd. Reprezentowana przez adwokata, [...] S.A. z siedzibą w Warszawie wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zarzucając: 1) naruszenie art. 142 Kodeksu postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik postępowania poprzez przyjęcie, że [...] S.A. z siedzibą w Warszawie przysługuje prawo do zaskarżenia postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia [...] lutego 2009 r. numer [...] w trybie przewidzianym w powołanym przepisie, tj. w drodze odwołania od decyzji, która zostałaby wydana przesz Burmistrza Miasta Zielonki w toczącym się przed tym organem postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań inwestycji prowadzonej przez skarżącą podczas, gdy skorzystanie z tego środka w niniejszej sprawie jest niemożliwe; 2) naruszenie art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 198, poz. 1227), poprzez jego niewłaściwą interpretację i przyjęcie, iż na postanowienia – w sprawach wszczętych na podstawie przepisów ustawy – Prawo Ochrony środowiska, a niezakończonych decyzją ostateczną – wydane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie przysługuje zażalenie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwego orzeczenia tego organu z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie [...]. "[...]" Stowarzyszenie [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Istotą sprawy jest wykładnia art. 153 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 198, poz. 1227 ze zm.), dalej "ustawa o informacji". Ust. 1 art. 153 stanowi, iż do spraw wszczętych na podstawie ustawy – Prawo ochrony środowiska, przed dniem wejścia w życie ustawy o informacji i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe z zastrzeżeniem, że kompetencje ministra właściwego do spraw środowiska przejmuje Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, a kompetencje wojewodów, marszałków województw i dyrektorów urzędów morskich – regionalni dyrektorzy ochrony środowiska. Z kolei z ust. 2 tego artykułu wynika, iż na postanowienie w sprawach, o których mowa w ust. 1 wydane przez wojewodów, marszałków województw, organy inspekcji sanitarnej, dyrektorów urzędów morskich oraz starostów nie przysługuje zażalenie. Przepisy te ustanowiły bowiem zasadę, że jakkolwiek do spraw wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe to jednak na postanowienia nie służy zażalenie. Sprawy wszczęte, a niezakończone decyzją ostateczną to dotyczące środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji. W trakcie tych postępowań konieczne jest zasięganie opinii organów, które wydają postanowienia w trybie art. 106 K.p.a., a od takich postanowień służy zażalenie. Zmiana wprowadzona art. 153 ust. 2 ustawy o informacji wyeliminowała tryb zażaleniowy na postanowienia uzgadniające. Postanowienia te były wydane przez wojewodów, marszałków województw, organy inspekcji sanitarnej, dyrektorów urzędów morskich i starostów, jak stanowiły przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska. Kompetencje niektórych z tych organów tj.: wojewodów, marszałków województw i dyrektorów urzędów morskich przejęli regionalni dyrektorzy ochrony środowiska z mocy art. 153 ust. 1 ustawy o informacji. Po jej wejściu w życie zatem, jeżeli została wszczęta sprawa o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, to postanowienia uzgadniające należały już do kompetencji regionalnych dyrektorów ochrony środowiska, a poza tym – jak uprzednio – organów inspekcji sanitarnej i starostów. Wejście w życie ustawy o informacji mogło zastać w sprawach wszczętych na podstawie ustawy – Prawo ochrony środowiska, a niezakończonych decyzją ostateczną, stan taki, że postanowienia uzgadniające zostały już wydane przez wojewodów, marszałków województw, organy inspekcji sanitarnej, dyrektorów urzędów morskich i starostów. Jednak również mógł istnieć i stan taki, że organy prowadzące postępowanie główne jeszcze nie wystąpiły o uzgodnienia, zatem wnioski będą kierowały do regionalnych dyrektorów ochrony środowiska, organów inspekcji sanitarnej i starostów, bowiem te pierwsze organy z mocy art. 153 ust. 1 pkt 2 ustawy o informacji są, od dnia jej wejścia w życie właściwe w sprawie uzgodnień. Jeżeli postanowienia uzgadniające zostały już wydane przed dniem wejścia w życie ustawy o informacji, złożono od nich zażalenia lecz nie zostały one rozpatrzone to postępowanie zażaleniowe podlega umorzeniu, bowiem art. 153 ust. 2 tej ustawy już zażaleń nie przewiduje. Natomiast gdy postanowienia nie zostały wydane, to organy, do których należały kompetencje przekazują sprawę regionalnym dyrektorom ochrony środowiska, jako właściwym w sprawie, z kolei gdy organ prowadzący postępowanie główne jeszcze nie wystąpił o dokonanie uzgodnień, to wnioski kieruje już nie do organów dotychczas właściwych, ale już do regionalnych dyrektorów. Art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy nowelizującej nie przewiduje już zażaleń, o czym mowa wyżej, na postanowienia wydane w trakcie postępowań o środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji przez wojewodów, marszałków województw, organy inspekcji sanitarnej, dyrektorów urzędów morskich, starostów, ale czytany łącznie z ust. 1 pkt 2 również przez regionalnych dyrektorów ochrony środowiska. Skoro bowiem z mocy tego przepisu przejęli oni kompetencje wojewodów, marszałków województw i dyrektorów urzędów morskich, to postanowienia przez nich wydane są niezaskarżalne, gdyż traktowane tak jakby były wydane przez organy dotychczas właściwe. Stosując zatem wykładnię gramatyczną, jak chce tego skarżący kasacyjnie, przepisów tych inaczej nie można rozumieć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie taką wykładnię uzupełnił wykładnią celowościową widzianą przez pryzmat konstytucyjnej zasady równości. Celem art. 153 ustawy o informacji było wyeliminowanie trybu zażaleniowego w postępowaniach uzgadniających, jako odstępstwa od zasady z art. 106 § 5 K.p.a., zatem nie ma żadnej uzasadnionej racji, aby wprowadzać wyłom w tym unormowaniu. W przeciwnym razie uprawnienia stron postępowania, które znalazły się w takiej samej sytuacji procesowej byłyby różnicowane, a to narusza konstytucyjną zasadę równości. Odczytanie zatem art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy o informacji poprzez tę zasadę również nie pozwala na uznanie, że od postanowień regionalnych dyrektorów ochrony środowiska służy zażalenie. W sprawie należy zwrócić uwagę, iż po wydaniu rozstrzygnięcia przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonana została nowelizacja ustawy o informacji. Ustawą z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 119, poz. 804) do art. 153 został dodany ust. 2 a stanowiący w pkt 2, że na postanowienia regionalnych dyrektorów ochrony środowiska zażalenie nie przysługuje. Wobec powyższego skargę kasacyjną należało oddalić, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).