I OSK 316/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 255/09 w sprawie ze skargi Szpitala (...) w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) lutego 2009 r. nr (...) w przedmiocie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 255/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W uzasadnieniu wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: wnioskiem z dnia 4 października 2008 r. Dyrektor Szpitala [...] w W. zwrócił się do Prezydenta Miasta J. o wydanie decyzji w sprawie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej dla M. T. leczonego w Klinice [...] Szpitala [...] w stanie nagłym od dnia 4 października 2008 r. Prezydent Miasta J. decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., na podstawie art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135), art. 8 i art. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), nie potwierdził prawa do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla M. T. Organ uznał, że nieprzeprowadzenie wywiadu środowiskowego uniemożliwia wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej dla M.T. Od tej decyzji odwołanie wniósł Dyrektor Szpitala [...] w W., wskazując między innymi, że wywiad środowiskowy ze świadczeniobiorcą nie jest jedynym możliwym i dostępnym organowi pierwszej instancji sposobem dokonania stosownych ustaleń. Dyrektor stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wskazanym i celowym jest przeprowadzenie alternatywnego dla wywiadu środowiskowego postępowania wyjaśniającego w oparciu o informacje pochodzące z innych źródeł i za pomocą wszelkich dostępnych organowi środków dowodowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] lutego Nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze, stwierdzając, że odwołujący się nie jest stroną postępowania. Zdaniem organu w świetle powołanego art. 54 ust. 1 i 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, świadczeniodawcy przysługuje wyłącznie uprawnienie do złożenia wniosku o przyznanie uprawnień do świadczenia. Czynność ta jednak nie przesądza o posiadaniu interesu prawnego, a w konsekwencji o posiadaniu statusu strony postępowania. W ocenie Kolegium szpital ma w niniejszej sprawie jedynie interes faktyczny. Na tę decyzję Szpital [...] w W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wskazując, że posiada interes prawny w niniejszej sprawie, który wynika z art. 54 ust. 3 i 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ponawiając swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 255/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2009 r. wskazał, że art. 28 k.p.a. określający status strony, nie stanowi samoistnej normy prawnej, gdyż ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. W związku z tym Sąd zwrócił uwagę, że z art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wynika, że prawo do świadczeń opieki zdrowotnej osoby nieubezpieczonej lub nieposiadającej uprawnień do bezpłatnych świadczeń leczniczych (świadczeniobiorcy) potwierdza decyzja organu jednostki samorządu terytorialnego (wójta, burmistrza, prezydenta), właściwego ze względu na miejsce zamieszkania tej osoby i zasadniczo akt ten podejmowany jest na wniosek samego zainteresowanego, przy czym ustawa dopuszcza wyjątki, kiedy w stanach nagłych wydanie decyzji może nastąpić wskutek wniosku zakładu opieki zdrowotnej (świadczeniodawcy), z urzędu lub na wniosek właściwego oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, o czym stanowi art. 54 ust. 3 i 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Sąd pierwszej instancji podkreślił przy tym, że jest regułą, iż decyzję potwierdzającą prawo do świadczeń opieki zdrowotnej wydaje się na wniosek świadczeniobiorcy, o czym stanowi art. 54 ust. 3 zdanie 1 powołanej ustawy. Jednakże w stanach nagłych świadczeniodawca nie może warunkować udzielenia świadczenia od okazania dokumentu, o którym mowa w art. 54 ust. 1 ustawy. W takich przypadkach świadczenia opieki zdrowotnej udzielane są świadczeniobiorcy niezwłocznie (art. 19 ust. 1 ustawy), bezpłatnie, także bez skierowania (art. 60 i art. 61 ustawy). W związku z tym Sąd uznał, że skoro świadczeniodawca ponosi w stanie nagłym ryzyko (także finansowe) związane z ratowaniem zdrowia i życia osoby nieubezpieczonej, to nie może zostać pozbawiony uprawnienia do potwierdzenia prawa tej osoby do świadczeń opieki zdrowotnej. W związku z tym Sąd uznał, że strona skarżąca miała interes prawny w wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji, o jakiej mowa w art. 54 ust. 1 ustawy. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. reprezentowane przez radcę prawnego R. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do Sądu pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 54 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, polegającą na przyjęciu, że Dyrektor Szpitala miał przymiot strony w postępowaniu o potwierdzenie uprawnienia świadczeniobiorcy – M. T. – do świadczeń opieki zdrowotnej, tylko z tego powodu, że przepisy tej ustawy przydają w nagłych przypadkach świadczeniodawcy usług medycznych uprawnienie do występowania z wnioskiem o potwierdzenie uprawnień świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Szpital [...] w W. ma w niniejszej sprawie jedynie interes faktyczny, a nie prawny. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. tylko M. T. (świadczeniobiorca) powinien być uznawany za stronę postępowania, gdyż wydana decyzja dotyczy jego prawa do świadczeń opieki zdrowotnej. W ocenie autora skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie Szpital chce mieć "ułatwione" dochodzenie roszczenia o pokrycie kosztów leczenia osoby nieubezpieczonej od Narodowego Funduszu Zdrowia. Nie chodzi więc o interes prawny szpitala. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie kwestią podlegającą rozstrzygnięciu było, czy Szpital [...] ma interes prawny w niniejszej sprawie, czy też tylko interes faktyczny, jak podnosi skarżący kasacyjnie. Na wstępie swych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych na zasadach określonych w ustawie mają prawo osoby objęte powszechnym, obowiązkowym i dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym (ubezpieczeni), a także inne osoby posiadające obywatelstwo polskie i posiadające miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które spełniają kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593), co do których nie stwierdzono możliwość przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej przy wykorzystaniu własnych zasobów majątkowych. Mając na względzie, iż niejednokrotnie opieka medyczna musi być udzielona natychmiastowo, a świadczeniobiorca z uwagi na stan zdrowia może nie być w stanie uczynić zadość obowiązkowi udokumentowania prawa do opieki, ustawodawca przewidział w ustawie szczególny tryb postępowania, który dotyczy stanów nagłych. Zgodnie z art. 54 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych decyzja w przedmiocie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej może być wydana albo na wniosek świadczeniobiorcy, albo w przypadku stanu nagłego na wniosek świadczeniodawcy udzielającego świadczenia opieki zdrowotnej, złożony niezwłocznie po udzieleniu świadczenia. Przy czym z istoty stanu nagłego i udzielania świadczeń zdrowotnych w takim stanie zdrowia pacjenta wynika, iż dokonanie pewnych czynności przewidzianych przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, będzie utrudnione, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych należy interpretować zgodnie z celem dla jakiego został wydany i stosownie do sytuacji faktycznej będącej podstawą do wystąpienia z wnioskiem o potwierdzenia prawa świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej. Dlatego też sposób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego powinien być dostosowany do konkretnego stanu faktycznego. Uznać zatem należy, że przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego powinny być interpretowane w sposób pozwalający na dokonanie ustaleń w ramach prowadzonego postępowania, które może dotyczyć różnych sytuacji faktycznych. Przy czym podkreślić należy, że obowiązujące przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie dopuszczają możliwości odmówienia potwierdzenia prawa do świadczeń zdrowotnych z powodu trudności, czy niemożności przeprowadzenia wywiadu ze świadczeniobiorcą. Organ może bowiem odmówić potwierdzenia prawa do świadczeń tylko w ściśle określonych przypadkach, na przykład, gdyby dochód świadczeniobiorcy przekraczał obowiązujące kryterium dochodowe lub gdyby wystąpiły przesłanki o których mowa w art. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w skardze zwykłej przez Dyrektora Szpitala [...] w W., że organ wykazał brak aktywności w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Podkreślić bowiem raz jeszcze należy, że często bezpośredni kontakt ze świadczenobiorcą jest niemożliwy ze względu na jego stan zdrowia, o czym była już mowa powyżej. Natomiast wywiad środowiskowy nie jest jedynym możliwym sposobem dokonania koniecznych ustaleń. Decyzja odmowna zaś powoduje sytuację, w której ciężar świadczeń medycznych udzielonych w stanie nagłym został przerzucony na Szpital, który nie ma możliwości odzyskania należności za wykonaną usługę. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu zaznaczyć, że oczywiście nie można pomijać, że czym innym jest prawo złożenia wniosku, a czym innym interes prawny w domaganiu się konkretnego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, co podniesiono w skardze kasacyjnej. Niemniej jednak to, że ustawodawca upoważnił właśnie świadczeniodawcę do złożenia wniosku w stanach nagłych, a w takich przypadkach nie da się również wykluczyć śmierci świadczeniobiorcy, ma tu podstawowe znaczenie i czyni z niego stronę postępowania, bowiem istotą sprawy jest potwierdzenie świadczeniodawcy, że świadczeniobiorca posiadał uprawnienia do świadczeń opieki zdrowotnej. Skoro bowiem świadczeniodawca ponosi w stanie nagłym ryzyko (choćby w wymiarze finansowym) związane z ratowaniem zdrowia i życia osoby nieubezpieczonej, do czego w istocie jest zobowiązany (art. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej - Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.), to nie może zostać pozbawiony uprawnienia do potwierdzenia prawa tej osoby do świadczeń opieki zdrowotnej. Dlatego też w przepisie art. 54 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ustawodawca skorelował uprawnienie świadczeniodawcy do złożenia wniosku z jego materialnym prawem do domagania się decyzji od właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej w związku z udzieleniem przez niego nieubezpieczonemu świadczeniobiorcy określonych świadczeń medycznych. Jest to zatem interes prawny świadczeniodawcy, którego realizacja, poprzez podjęcie stosownej decyzji, dopiero w dalszej perspektywie stanowić będzie podstawę do dochodzenia wynagrodzenia za udzielone świadczenia. Uznać zatem należy, że w niniejszej sprawie Dyrektor Szpitala [...] w W. miał interes prawny w wydaniu decyzji, o jakiej mowa w art. 54 ust. 1 ustawy. Stanowiła ona bowiem podstawę do uzyskania refundacji kosztów leczenia od Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.