IV SA/Wa 1192/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2009 r. sprawy ze skargi W. W., B. H., E. N. i D. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi solidarnie na rzecz skarżących W. W., B. H., E. N. i D. M. kwotę 508 (pięćset osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1192/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzje Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. stwierdzającą, że nieruchomość położona we wsi K., stanowiąca działki oznaczone obecnie nr [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, wchodząca w skład majątku ziemskiego pn. K. stanowiąca byłą własność K. H., obejmująca zespół pałacowo - parkowy nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r., Nr 3, poz. 13) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Z wnioskiem o wydanie na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) decyzji stwierdzającej, że zespół pałacowo - parkowy należący do w/w majątku nie podlegał przejęciu na rzecz Państwa w myśl art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wystąpili W. W., Kr. H., B. H. i E. N., reprezentowani przez adw. J. W. Decyzją z dnia [...] czerwca 2003r. Wojewoda [...] stwierdził, że zespół pałacowo - parkowy usytuowany na działkach oznaczonych numerami [...],[...] i [...], wchodzący w skład majątku ziemskiego "K." o ogólnym obszarze [...] ha podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie w/w przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2004r. Na skutek skargi złożonej przez wnioskodawców, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2007r. (sygn. akt IV SA/Wa 2346/06) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2004r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu w/w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarzucił IVSAM/a1192/09 organom orzekającym w sprawie błędna interpretację zapisów wyżej wskazanego dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa 1 Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r., przejawiającą się brakiem oceny funkcjonalnych i gospodarczych powiązań między gospodarstwem rolnym a sporną, częścią majątku "K.", tj. zespołem pałacowo - parkowym. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. Wojewoda [...] stwierdził, że nieruchomość obejmująca zespół pałacowo -parkowy majątku ziemskiego pn. K. nie podpadała pod przepisy wspomnianego dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołał się Wójt Gminy K. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. uchylił powołaną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji podniósł, iż z akt sprawy wynika, że przejęcie przedmiotowego majątku nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgodnie z tym przepisem, pod działanie dekretu podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W przypadku ustalenia, że dana nieruchomość spełniała powyższe wymogi obszarowe, przechodziła z mocy prawa bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa, była obejmowana niezwłocznym zarządem państwowym wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. W myśl § 5 w/w rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu z dnia 6 września 1944r., orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie przepisu art 2 ust. 1 lit. e, należało w pierwszej instancji do wojewódzkich urzędów ziemskich (obecnie wojewodów). Przepis § 5 w/w rozporządzenia może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. IVSAM/a1192/09 e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Sąd dopuścił więc możliwość orzekania przez organy administracji, czy zespoły dworsko - parkowe podlegały przejęciu na cele reformy rolnej. W myśl natomiast art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 m zm), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Powyższe oznacza, iż ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2007r. wiążą organy administracji rozpatrujące złożony przez wnioskodawców wniosek o wydanie decyzji stwierdzającej, że część majątku ziemskiego pn. K., tj. jego zespół pałacowo - parkowy nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej. W tak ustalonym stanie prawnym Minister wskazał, iż niewątpliwie - jak dowiódł Wojewoda [...] - część rezydencjalna spornego majątku była trwale oddzielona od reszty przejętej nieruchomości ziemskiej poprzez murowany parkan z kamieni i cegły. Niemniej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia [...] kwietnia 2008r. organ, stwierdzając wyłącznie mieszkalno - rekreacyjny charakter zespołu pałacowo - parkowego, nie odniósł się w pełni do znaczenia, jakie dla kompleksu pałacowego miały znajdujące się w jej granicach: szklarnia, warzywnik, lodownia, drewniany domek, czy też brama w południowej części parkanu. Jak wynika bowiem z zeznań przesłuchanych w dniu 26 lutego 2008r. świadków, "na miejscu aktualnego wybudowanego basenu było tzw. bajoro, z lewej strony stał domek drewniany dwuizbowy, w którym mieszkał oborowy pracujący w majątku. W parkanie od strony południowej była brama drewniana, przez którą przejeżdżały furmanki ze zbożem do zabudowań gospodarczych", "od południowej strony alei grabowej była szklarnia dobrze w tamtym czasie prosperująca. Służyła do produkcji warzyw, w które zaopatrywała pałac i mieszkańców K. (...) brama w południowej części służyła do wożenia wody na potrzeby szklarni, pałacu i innych potrzeb t; gospodarczych". Wnioskodawca – W. W. zeznał natomiast na rozprawie administracyjnej w dniu [...] marca 2003r., że "na terenie nieruchomości -, oznaczonej aktualnie jako działka nr [...] znajdował się sad i warzywnik, na terenie którego zamieszkiwał ogrodnik". W ocenie organu naczelnego powołane okoliczności mogą świadczyć o tym, iż nieruchomości, na których usytuowana była część IV SA/Wa 1192/09 rezydencjalna majątku "K." nie pełniły jedynie roli mieszkalno -wypoczynkowej. Dalej organ podniósł, iż fakt zatrudnienia zarządcy majątku, nie pozwala na przyjęcie, iż w ten sposób właściciel trwale wyzbył się wszystkich władczych kompetencji w stosunku do swojego majątku ziemskiego. Posługiwanie się przez właściciela majątku zarządcą, jak również innymi pracownikami, a nie wykonywanie funkcji kierowniczych osobiście, było wówczas powszechnie stosowaną normą, gdyż to właśnie właściciel decydował o osobie zarządcy i mógł go odwołać w każdym czasie, podobnie jak władczo decydował o sposobie wykonywania obowiązków przez zarządcę, czy też o miejscu wykonywania tych obowiązków. Zatrudnienie zarządcy nie zmienia zatem faktu, że to nadal przy właścicielu majątku pozostawały władcze kompetencje i głos decydujący w sprawach związanych z bieżącym jego funkcjonowaniem, gdyż oczywistym jest, że działania zarządcy nie mogły się sprzeciwiać woli właściciela, jako głównego decydenta. W kontrolowanej decyzji Wojewoda [...] wywiódł tymczasem, że fakt zatrudnienia zarządców mieszkających poza spornym zespołem przesądza o rozerwalności więzi między całą nieruchomością ziemską K. H. a jej częścią pałacową. Organ nie wyjaśnił przy tym rozbieżności, jakie w tej kwestii wyłaniają się z między zeznaniami wskazanych przez Gminę K. świadków, a wyjaśnieniami W. W., który w dniu [...] marca 2003r. wskazał, iż "w pałacu zamieszkiwali m.in. rządca o nazwisku G., ochmistrzyni oraz prawdopodobnie dwie pokojówki". Badając natomiast finansowy związek przejętego majątku ziemskiego z jego częścią rezydencjalna Minister wskazał - powołując się na wyrok z dnia 31 stycznia 2007 r. - że dla przyjęcia rozdzielności gospodarczej pomiędzy majątkiem ziemskim i kompleksem pałacowo - parkowym należałoby udowodnić istnienie odrębnego księgowania np. takich pozycji jak świadczenia właściciela dla gospodarstwa i majątku ziemskiego dla pałacu. W ocenie organu pierwszej instancji za istnieniem braku powiązań finansowych między zespołem pałacowym a resztą nieruchomości ziemskiej położonej w K. przemawiało prowadzenie przez K. H. kancelarii notarialnej w W. "przynoszącej dochód pozwalający utrzymać zespół pałacowo - parkowy bez gospodarstwa rolnego". Ustaleń tych Wojewoda [...] dokonał na podstawie wyjaśnień złożonych przez W. W., wnuka byłego właściciela spornego majątku IVSA/Wa1192/09 ziemskiego. Zdaniem Ministra wydaje się koniecznym przeprowadzenie dowodu z dokumentów, które wprost świadczyłyby o tym, iż dochód, jaki K. H. uzyskiwał z prowadzonej kancelarii przeznaczany był wyłącznie na utrzymanie rezydencji, a uzyskiwane z tego tytułu środki pieniężne były jednocześnie wystarczające, by utrzymać pałac wraz z otaczającym go parkiem. Fakt posiadania ponad [...] ha gospodarstwa i przychody z niego uzyskiwane nie mogły - zdaniem organu - pozostawać bez wpływu na sytuację finansową bądź omawianego zespołu pałacowo - parkowego o powierzchni przekraczającej [...] ha, bądź wspomnianej kancelarii notarialnej, czyli pośrednio w/w zespołu. Dla uznania rozdzielności gospodarczej należałoby zatem dowieść, że świadczenia pochodzące z kancelarii K. H. wykluczały w zupełności jakiekolwiek nawet pośrednie finansowanie pałacu przez majątek ziemski. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się W. W., E. N. i B. H. i wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. Zaskarżonej decyzji zarzucili: * naruszenie art. 138 § 2 kpa gdyż postępowanie nie wymaga uprzedniego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części zaś wskazania organu odwoławczego w tym zakresie są błędne, * naruszenie art. 153 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez to, że organ II instancji przyjął inne rozumienie związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym niż to, które określił Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 31.01.2007r dotyczącego tej samej sprawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż istotą sprawy jest ustalenie ,czy pomiędzy dworem i parkiem a resztą majątku K. istniał związek funkcjonalny i gospodarczy. Przyjęcie, że dla braku związku funkcjonalnego pomiędzy pałacem a majątkiem rolnym konieczne jest ustalenie między innymi braku finansowania pałacu z dochodów majątku, jest sprzeczne z całym dotychczasowym orzecznictwem w sprawach reprywatyzacyjnych. Jest bowiem oczywiste, że pałace były finansowane Qeśli nie wyłącznie, to w części) z dochodów majątków ziemskich właścicieli. Brak związku funkcjonalnego oznacza tylko tyle, że majątek ziemski pełnił funkcje produkcyjną, zaś pałac i park funkcji produkcyjnej nie pełnił. IVSA/Wa1192/09 W sprawie niniejszej zachodzi, zdaniem skarżących, sytuacja szczególna o tyle, że właściciel majątku (oraz oczywiście parku i pałacu) był znanym warszawskim notariuszem. Należy uznać za fakt uprawdopodobniony, że był on z tego tytułu człowiekiem zamożnym. Gdyby nawet jednak utrzymywał się on wyłącznie z dochodów z majątku ziemskiego K., to i tak nie miałoby to żadnego wpływu na ocenę istnienia związku funkcjonalnego pałacu i parku z nieruchomością rolną. Ukształtowania topograficzne majątku .określenie funkcji poszczególnych części z jego gospodarce zostało bardzo dokładnie ustalone przez organ I instancji i pozwala na jednoznaczną ocenę, że związek funkcjonalny pomiędzy majątkiem rolnym a zespołem parkowo-pałacowym nie istnieje. W opinii skarżących całkowicie błędny jest pogląd Ministra, że fakt, iż właściciel miał głos decydujący w sprawach związanych z bieżącym funkcjonowaniem majątku oznacza, że pomiędzy pałacem a gruntami rolnym istniał związek funkcjonalny. Gdyby taki pogląd był słuszny to trzeba byłoby uznać istnienie także związku funkcyjnego majątku z mieszkaniem pana H. w W., w którym głównie przebywał. Usytuowanie parku wobec majątku, uwidocznione na szkicach zebranych przez organ I instancji jest takie, że dla skrócenia drogi furmanki ze zbożem mogły przejeżdżać przez bramę południową kierując się do budynków gospodarczych. Była to jedyna możliwość stosowania tylko w okresie natężenia prac polowych i nie może oznaczać, że przejazd ten odrywał część parku od pałacu i zmienił charakter całego zespołu pałacowo-parkowego. Podobnie fakt, że uprawiany na poboczu parku był warzywniak, ze szklarnią nie zmienia charakteru tego miejsca. Udowodnione bowiem zostało, że produkcja ta nie miała charakteru komercyjnego. Nigdy warzywa tam otrzymywane nie były przeznaczone na rynek, a jeśli tak ,to nie może teren ten być zrównany z uprawami prowadzonymi w części rolniczej majątku. Podobnie nie zmienia charakteru rezydencjalnego zespołu pałacowo-parkowego fakt zamieszkiwania na jego terenie ogrodnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. IV SA/Wa 1192/09 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Na wstępie wypada zauważyć, iż w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 stycznia 2007 r. uchylił uprzednio wydane w tej sprawie decyzje tj. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. i decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2004 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarte zostały jasne i oczywiste wskazówki co do tego jakie czynności i jakie ustalenia winny być poczynione przez organ przy rozpoznawaniu sprawy po raz kolejny. Owe wskazówki były dla organu wiążące, co nie może budzić wątpliwości ze względu na treść przepisu art. 153 ustawy P.p.s.a. Otóż stanowi on, że właśnie ta ocena jak i wskazania co do dalszego toku postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Odnosząc powyższe uwagi z jednej strony do treści wytycznych zawartych w powołanym wyroku, z drugiej zaś do treści zaskarżonego orzeczenia stwierdzić należy, iż organ administracji orzekając ponownie w niniejszej sprawie naruszył art. 153 ustawy P.p.s.a. a zatem skarga ma usprawiedliwione podstawy co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Według poglądu ugruntowanego w orzecznictwie Sądów Administracyjnych, dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. nie dawał podstaw do przejęcia całego majątku nieruchomego właścicieli ziemskich lecz stanowił, że na cele reformy rolnej przeznaczone są tylko nieruchomości ziemskie. Tylko takie nieruchomości przechodzą zachodzą bezzwłocznie, bez wynagrodzenia i w całości na własność Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na cele określone w art. 1 dekretu. Na cele reformy rolnej dekret przeznaczał nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej. Oznacza to, że przy orzekaniu na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10 poz. 51) powinna być oceniana IV SAM/a 1192/09 możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu tej części nieruchomości, która nie jest funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym i nie mogła być w związku z tym przeznaczona na cele dekretu. Co prawda w art. 2 dekretu posłużono się pojęciem nieruchomości ziemskiej, jednak nie zdefiniowano go. Definicję ukształtowało jednak orzecznictwo sądowe i tak w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. uchwała z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/99, OTK z 1990 r. poz. 26) oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała NSA z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06, publ. ONSAiWSA z 2006 r. Nr 5, poz. 123) prezentowany jest pogląd, iż powołany art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej musi być interpretowany ściśle, ze względu na swój restrykcyjny charakter. Dlatego pojęcie nieruchomości ziemskiej należy odnieść jedynie do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolnicze oraz do nieruchomości pozostających w takim związku, w którym nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo-parkowego. Dla istnienia takiego związku nie wystarcza przy tym wyłącznie związek podmiotowy, przez osobę właściciela, ani też same powiązania finansowe i terytorialne. Na cele reformy rolnej mogły być przejmowane tylko takie nieruchomości (lub ich części), które stanowiły tereny, a nie obiekty rezerwowane dla realizacji celów określonych w art. 1 ust. 2 lit. d) oraz e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W rozpatrywanej sprawie należało dokonać szeregu ustaleń. Zbadać czy zespół ten mógł funkcjonować bez części majątku ziemskiego wykorzystywanego do produkcji rolniczej oraz czy część wykorzystywana do produkcji rolniczej mogła funkcjonować bez tego zespołu. Ustalić, czy przejęcie nieruchomości nastąpiło na cele reformy rolnej. Wyjaśnienie tych okoliczności pozwoliłoby dopiero na dokonanie właściwej oceny, czy zespół ten pozostawał w takim związku zależności z częścią służącą produkcji rolnej, że należałoby uznać go za część nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym. W rozpatrywanej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniły wskazanych okoliczności zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 31 stycznia 2007 r., poprzestając jedynie na wykazaniu istnienia powiązań finansowych i terytorialnych przedmiotowego zespołu pałacowo -parkowego z pozostałą częścią majątku służącą produkcji rolniczej. W konsekwencji organ nie wyjaśnił, czy zespół pałacowo-parkowy był niezbędny do prowadzenia produkcji rolniczej w przedmiotowym majątku we wsi K. Tym samym organ IVSA/Wa1192/09 odwoławczy naruszył powołany wyżej art. 153 ustawy P.p.s.a., albowiem nie zbadał - zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 31 stycznia 2007 r. - czy wydzielona część majątku znajdująca się obecnie na działkach o numerach [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha podlegała przejęciu na cele reformy rolnej z tego tytułu, iż była w sposób funkcjonalny i gospodarczy związana z pozostałą częścią majątku K., która przesądzałaby o tym, że bez zespołu pałacowo-parkowego gospodarstwo rolne nie mogło prawidłowo funkcjonować. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach oparto o treść art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.