II GSK 177/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Edward Kierejczyk Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 9 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Gd 899/08 w sprawie ze skargi Gminy S. na czynność Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2006 r. w przedmiocie ustalenia wysokości rekompensaty z tytułu utraconych dochodów z tytułu podatku od nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 9 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. odrzucił skargę Gminy S. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że wcześniejszym postanowieniem z dnia 13 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę Gminy S. uznając, że sprawa o ustalenie, że Skarb Państwa – Wojewoda P. ma zapłacić Gminie kwotę 6.559,157 zł z ustawowymi odsetkami od 1 września 2006 r. do dnia zapłaty tytułem rekompensaty za utracone w 2005 r. dochody z tytułu zwolnienia S. Parku Narodowego z podatku od nieruchomości nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną od tego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 listopada 2008 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że rozstrzyganie o dopuszczalności skarg w postępowaniu kasacyjnym nie było możliwe, ze względu na niekompletność akt administracyjnych oraz niedostateczne sprecyzowanie, jaka konkretnie czynność jest przedmiotem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga dotknięta jest brakiem formalnym, o jakim mowa w art. 57 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), tj. brakiem wskazania zaskarżonego rozstrzygnięcia, który winien zostać usunięty w trybie art. 49 § 1 w/wym. ustawy. Jednocześnie Sąd wskazał, że do rozpoznania sprawy niezbędne jest uzupełnienie akt administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. w dniu 16 marca 2009 r. zobowiązał Wojewodę P. do uzupełnienia akt administracyjnych oraz zobowiązał Gminę S. do sprecyzowania, jaka konkretnie czynność (z jakiej daty) jest przedmiotem zaskarżenia. W wykonaniu powyższego zobowiązania Gmina S. w piśmie procesowym z dnia 25 marca 2009 r. podała, że przedmiotem zaskarżenia jest czynność Wojewody P. z zakresu administracji publicznej z dnia 25 sierpnia 2006 r., polegająca na przekazaniu na konto Gminy kwoty środków niestanowiących równowartości wysokości utraconych dochodów. W załączeniu przedłożono kserokopię przelewu z dnia 25 sierpnia 2006 r. Wojewoda P. wraz z pismem z dnia 20 maja 2009 r. przedłożył akta sprawy związane z wnioskiem Gminy S. o wypłatę rekompensaty za 2005 r. Odrzucając skargę Gminy S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyjaśnił, iż doszedł do przekonania, że chociaż zaskarżona czynność nie jest decyzją ani postanowieniem, chociaż nie zachodzi pomiędzy stronami żaden stosunek podporządkowania i hierarchiczności a adresatem czynności jest podmiot zindywidualizowany, to jednak zaskarżona czynność nie może być przedmiotem skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze względu na brak elementu władztwa administracyjnego. Organ administracyjny nie dokonał stwierdzenia, czy przyznanie uprawnień skarżącej gminy, ani też nie stwierdził obowiązków wynikających z przepisu prawa, nie dokonał też konkretyzacji normy prawnej. Działanie o charakterze władczym rozstrzyga o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa, albo czy ciąży na nim z mocy prawa określony obowiązek. Jak dalej wyjaśnił Sąd, zaskarżona czynność Wojewody P. ma wyłącznie charakter techniczny co oznacza, że nie spełnia kryteriów czynności podlegającej zaskarżeniu w trybie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że zachodzi brak kognicji sądu do rozpoznania niniejszej sprawy. Gmina S. złożyła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. Wniesiony na podstawie art. 173 § 1 w zw. z art. 174 oraz art. 177 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzut naruszenia art. 134 § 1 wymienionej ustawy, polegający na tym, że Sąd I instancji niebędąc związanym zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza jej granice mimo, iż w danej sprawie powinien to uczynić i nie zbadał roli Ministra Finansów w przekazaniu do budżetu województwa [...] środków pieniężnych niezgodnie z wnioskiem wojewody. Na wypadek gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tego zarzutu, autor skargi kasacyjnej postawił zarzut naruszenia § 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21.02.2006 r. w sprawie zwrotu utraconych przez gminy dochodów ... (Dz. U. Nr 33, poz. 229) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż czynność Wojewody P.o w postaci przekazania Gminie S. środków pieniężnych tytułem rekompensaty nie spełnia kryteriów czynności z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewoda poddając sprawdzeniu wniosek w przedmiocie rekompensaty za utracone dochody z tytułu podatku od nieruchomości i przekazując środki pieniężne decyduje w sposób jednostronny o uprawnieniu gminy, czyli tym samym korzysta z przywileju władztwa administracyjnego. Nie jest to zatem, jak twierdzi Sąd I instancji, czynność techniczna ograniczająca się do przelewu środków pieniężnych. W skardze kasacyjnej przywołano wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., sygn. akt I SA/Gd 220/09 i I SA/Gd 930/08, z których wynika, iż czynność Wojewody P. polegająca na dokonaniu Gminie S. rekompensaty utraconych dochodów spełnia wszystkie przesłanki umożliwiające poddanie tej czynności kontroli sądowoadministracyjnej, w tym również przesłankę władztwa administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego podkreślając, że czynność polegająca na przekazaniu środków pieniężnych na rachunek budżetu gminy, wskazana w piśmie procesowym Gminy S. z dnia 25 marca 2009 r. określającym przedmiot zaskarżenia w sprawie, nie może być przedmiotem skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wojewoda P. nie dokonał w drodze tej czynności stwierdzenia, czy przyznanie uprawnień skarżącej Gminie, ani stwierdzenia jej obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie skonkretyzował też normy prawnej. Taką czynnością jest czynność określona w § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z 21 lutego 2006 r. w sprawie zwrotu utraconych przez gminy dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości w parkach narodowych, rezerwatach przyrody oraz przedsiębiorców o statusie centrum badawczo – rozwojowego (Dz. U. Nr 33, poz. 229). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zażalenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli Sądu drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu NSA zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 powołanej ustawy, które w sprawie nie występują. Rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie ma ona uzasadnionych podstaw. Należy na wstępie zauważyć, że skarżąca Gmina S. w złożonej skardze i po wezwaniu do jej uzupełnienia (w następstwie związania Sądu I instancji oceną prawną NSA) sprecyzowała, że zaskarża czynność z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), polegającą na przekazaniu na konto Gminy S. kwoty środków niestanowiących równowartości wysokości utraconych dochodów z tytułu zwolnień, o których mowa w § 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21.02.2006 r. w sprawie zwrotu utraconych przez gminy dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości w parkach narodowych, rezerwatach przyrody oraz przedsiębiorców o statusie centrum badawczo – rozwojowego. Wobec tak sprecyzowanego żądania skargi przez stronę skarżącą korzystającą z pomocy fachowego pełnomocnika, Sąd zbadał czy wskazana przez stronę czynność w postaci przekazania przez Wojewodę P. środków pieniężnych (czynność – przelew z 25 sierpnia 2006 r. kwoty 23.087 zł) może być przedmiotem skargi opisanej w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako inny niż decyzje i postanowienia akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd I instancji wskazał, że zarówno w doktrynie jak i w judykaturze przyjmuje się, że za rozstrzygnięcie opisane w powołanym wyżej przepisie uważa się akty i czynności, które nie są decyzjami i postanowieniami wydanymi w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 – 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Akty lub czynności muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (por. wyrok NSA z 4 lutego 1998 r., sygn. akt II SA 1367/97, ONSA, 1998, nr 4 poz. 139). Nadto akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu i muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co oznacza, że dany akt lub czynność powinny ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określone uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa administracyjnego. W świetle powyższych warunków Sąd I instancji ocenił, że czynność Wojewody P. ma wyłącznie charakter techniczny i nie spełnia kryteriów czynności podlegającej zaskarżeniu w trybie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nietrafny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. § 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 lutego 2006 r. w sprawie zwrotu utraconych przez gminy dochodów ... (Dz. U. Nr 33, poz. 229) przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż czynność Wojewody P. w postaci przekazania Gminie S. środków pieniężnych tytułem rekompensaty nie spełnia kryteriów czynności z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołany przepis stanowi, że właściwy wojewoda przekazuje na rachunek budżetu gminy kwotę środków stanowiących równowartość wysokości utraconych dochodów z tytułu zwolnień z podatku od nieruchomości. Należy uznać, że tego rodzaju czynność zalicza się do czynności stricte technicznych o charakterze księgowo – rachunkowym. Nie kwalifikuje się ona do czynności materialno – prawnych z zakresu administracji podjętych m.in. przez organ administracji, stanowiących władcze rozstrzygnięcie organu w indywidualnej sprawie, dotyczących stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Taką czynnością jest czynność określona w § 4 omawianego rozporządzenia, polegająca na sprawdzeniu prawidłowości sporządzanych wniosków o udzielenie rekompensaty pod względem rachunkowym i technicznym, czyli czynność polegająca na weryfikacji wniosków o rekompensaty. Zarzutu naruszenia tego przepisu jednak nie podniesiono w skardze kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest nietrafny wobec tego, że badanie treści pisma Ministra Finansów z dnia 23.05.2006 r. nie pozostaje w związku z wniesioną skargą, która jak to zostało sprecyzowane przez skarżącą Gminę S. dotyczy wyłącznie przekazania na jej konto środków niestanowiących równowartości utraconych dochodów z tytułu zwolnień z podatku od nieruchomości. Z wymienionych powodów skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.