IV SAB/Po 31/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi R. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie niewydania decyzji 1. nakazuje zakończyć postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 10 listopada 2004 roku dotyczącego samowolnej rozbiórki [...] – wydając akt w stosownej formie w terminie 30 dni od uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza na rzecz R. M. od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] kwotę 357zł. (trzysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. /-/I. Kucznerowicz /-/B. Popowska /-/E. Makosz - Frymus Pismem z dnia [...] czerwca 2004 r. R. M., właściciel nieruchomości położonej w [...], zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB) o tym, że za zgodą komornika sądowego [...] (dalej Komornik) została na przedmiotowej nieruchomości przeprowadzona, bez stosownego zezwolenia, rozbiórka budowli - węzła betoniarskiego. Pismem z dnia [...] listopada 2004 r. skarżący zwrócił się do PINB z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej rozbiórki węzła betoniarskiego i uznania go za stronę postępowania oraz jednoznacznego stwierdzenia, że do rozbiórki węzła betoniarskiego niezbędne jest pozwolenie na rozbiórkę. Pismem z dnia [...] listopada 2004 r. PINB odpowiedział wnioskodawcy, że ponieważ roboty rozbiórkowe zostały przeprowadzone, nie można było wydać postanowienia o wstrzymaniu robót wykonywanych bez wymaganego pozwolenia. Skoro roboty zostały zakończone, brak podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie legalności rozbiórki. W ocenie PINB przedmiotowy węzeł betoniarski, zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003 r. nr 207 poz. 2016 ze zm., dalej Prawo budowlane) był niewątpliwie obiektem budowlanym, budowlą. Posiadał fundamenty, był trwale związany z gruntem. Zgodnie z art. 31 Prawa budowlanego, roboty rozbiórkowe winny być poprzedzone dokonaniem skutecznego zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na rozbiórkę. Fakt niedopełnienia tego obowiązku przez inwestora znany jest organowi z urzędu. Komornik prowadził czynności egzekucyjne wobec [...] Sp. z o.o. w upadłości. Zważywszy, że rozbiórka została dokonana w asyście komornika i policji, PINB uznaje za niecelowe ustalanie bezpośredniego wykonawcy robót budowlanych oraz przyjmuje, że "bezpośredni sprawca" wykroczenia działał nieświadomie. Przepis art. 93 pkt 3 Prawa budowlanego nie precyzuje, kto powinien otrzymać grzywnę za samowolną rozbiórkę. Kara może być nałożona na właściciela lub zarządcę obiektu, względnie inwestora albo bezpośredniego sprawcę. PINB odstąpił od nałożenia grzywny w drodze mandatu karnego, bowiem wykroczenie zostało popełnione nieświadomie. "Zainteresowane osoby" zostały pouczone o obowiązujących przepisach dotyczących rozbiórek obiektów budowlanych. Pismem z dnia [...] września 2006 r. skarżący zażądał od Prezydenta [...] wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. Pismo zostało przekazane do PINB według właściwości. Kolejnym pismami do PINB z dnia [...] lutego 2007 r. i z dnia [...] grudnia 2007 r. skarżący zapytywał, na jakim etapie jest postępowanie wszczęte w sprawie. Pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. skarżący złożył zażalenie do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej Wojewódzki Inspektor). Ponowił żądanie wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej rozbiórki węzła betoniarskiego oraz wniósł o wyciągnięcie sankcji i ukaranie winnych. Opisał dotychczasowy przebieg wydarzeń w sprawie i wyjaśnił, że komornik dokonał demontażu i wywiezienia tylko wybranych, cenniejszych elementów składowych węzła. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] marca 2009 r. Wojewódzki Inspektor wskazał, że przedmiotowy węzeł betoniarski został wybudowany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] – pozwolenia na budowę, z dnia [...] lipca 1995 r. Nie można uznać za zasadne stanowiska PINB w sprawie. Skoro brak przedmiotu sprawy, ponieważ rozbiórka została już dokonana, należy w sposób bezsporny i precyzyjny określić sprawcę tej rozbiórki niezależne od tego, czy jest to osoba fizyczna czy prawna i zastosować wobec niego przepis karny Prawa budowlanego. Należy to do wyłącznej kompetencji PINB. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. skarżący zażądał od PINB pilnego usunięcia błędów w pismach organów obu instancji. Komornik nie prowadził nigdy i nie prowadzi postępowania egzekucyjnego wobec [...] Sp. z o.o. w upadłości. Wyjaśnił, że nieruchomość zabudowana przedmiotowym węzłem nie należała do przedmiotowej spółki, lecz do skarżącego. Kolejnym pismem, z dnia [...] marca 2009 r., skarżący ponownie zażądał od PINB wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. skarżący złożył skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. Opisał przebieg wydarzeń w sprawie i wniósł o nakazanie wydania decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę, organ administracji wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Wskazał, że nadzór nad prowadzeniem cywilnego postępowania egzekucyjnego nie należy do organów administracji publicznej, lecz do właściwości sądów rejonowych. Poza nadzorem judykacyjnym komornicy podlegają nadzorowi służbowemu ze strony prezesów sądów rejonowych i jedynie w tym trybie skarżący mógł skutecznie wnioskować o ocenę działalności komornika. Komornik, działając jako organ egzekucyjny, realizując konkretne funkcje państwa nie jest obowiązany uzyskiwać zezwoleń administracyjnych z zakresu prawa budowlanego. Takie pozwolenie może uzyskać jedynie inwestor, przy czym brak jest definicji ustawowej tego podmiotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.) obejmuje również bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - art. 149 p.p.s.a. Na wstępie należy podnieść, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (Komentarz do ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W przypadku skargi na bezczynność środkiem zaskarżenia jest zażalenie, o którym mowa w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), które powinno być skierowane do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W niniejszej sprawie Skarżący wyczerpał tryb z art. 37 kpa, a tym samym dopełnił warunku dopuszczalności skargi wskazanego w art. 52 § 1 p.p.s.a. Należy zaznaczyć, że nie każde złożone organowi żądanie wywołuje skutek procesowy w postaci wszczęcia postępowania. Nie można bowiem w tym zakresie oprzeć się wyłącznie na art. 61 § 1 i § 3 kpa, a konieczne jest uwzględnienie rozwiązań przyjętych w innych przepisach kpa. Oznacza to, iż ocenę żądania jednostki, w tym przypadku wszczęcia postępowania przeprowadza organ administracji publicznej. Organ musi ocenić żądanie strony zawarte w podaniu pod kątem spełnienia łącznie dwóch warunków: czy żądanie dotyczy sprawy o charakterze indywidualnym i czy dopuszczalne jest rozstrzygnięcie tej sprawy w formie decyzji. W szczególności żądanie o charakterze cywilnoprawnym, skierowane do organu administracji publicznej, nie wszczyna postępowania na podstawie art. 61 § 3 kpa (por. wyrok NSA z 26 lutego 1992 r. I SA 1408/91, dostępny na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Jeżeli organ administracji ma wątpliwości co do istoty żądania, winien zwrócić się do wnioskodawcy w celu usunięcia ewentualnych niejasności. Nadto organ administracji publicznej zobowiązany jest z urzędu zbadać, czy jest właściwy do rozpatrzenia żądania zawartego w podaniu (art. 19 kpa). W razie gdy ustali, iż nie jest właściwy, obowiązany jest postąpić w zależności od okoliczności w myśl art. 65 § 1 bądź 66 § 1 i § 3 kpa. W niniejszej sprawie pismo skarżącego z żądaniem wszczęcia postępowania zostało skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. Wskazany organ przesłał żądanie do organu właściwego miejscowo – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (PINB), który podjął czynności w celu wyjaśnienia sprawy. Mianowicie w dniu [...] września 2004 r. powołując się na art. 81c ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zwrócił się Komornika oraz syndyka masy upadłości [...] Sp. z o.o. w upadłości, o przekazanie informacji, czy rozbiórka przedmiotowego węzła betoniarskiego została poprzedzona skutecznym zgłoszeniem do [...]. Zgodnie ze wskazanym przepisem, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, wymienionych informacji lub udostępnienia dokumentów. Kpa nie reguluje daty wszczęcia postępowania administracyjnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że datą wszczęcia postępowania jest pierwsza czynność dokonana przez działający w granicach przysługujących mu kompetencji organ uprawniony w sprawie, której postępowanie dotyczy (wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1981 r., sygn. akt SA 1089/81, ONSA 1981 r., nr I, poz. 34). Skoro postępowanie zostało wszczęte, to winno być zakończone w przepisanym terminie i we właściwej formie. Odnośnie formy zakończenia sprawy, Sąd stwierdza, że formą zakończenia prowadzonego przez PINB postępowania administracyjnego nie może być udzielenie skarżącemu pisemnej informacji, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie (tak również WSA w Warszawie w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 28 kwietnia 2009 r. sygn. akt VII SAB/Wa 64/08, dostępny na stronie internetowej NSA). Skarżący, uzupełniając zarzuty skargi, trafnie przywołuje także inne orzeczenia sądów administracyjnych oraz tezę wyroku NSA z dnia 05 października 1998 r. (sygn. akt IV SAB 73/98, LEX 43779) wskazując, że jeżeli organ nie znajduje nawet podstaw do orzeczenia o żądaniu strony w przepisach prawa materialnego, powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania w celu umożliwienia stronie skorzystania ze środków zaskarżenia tego orzeczenia (odwołanie, skarga do sądu administracyjnego). Tak więc PINB winien jednoznacznie ustalić charakter złożonego wniosku, i wydać w stosownej formie akt administracyjny, pouczając zarazem wnioskodawcę o przysługujących środkach zaskarżenia. Załatwienie wniosku powinno nastąpić nie później niż w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W razie więc bezskutecznego upływu dwumiesięcznego terminu należy uznać, że organ pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy. Zaznaczyć przy tym trzeba, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Obojętne jest zatem czy przekroczenie przez organ ustawowego terminu odnoszącego się do podjęcia lub dokonania czynności ma charakter zawiniony, czy też niezawiniony. Wskazany przez ustawodawcę termin został przekroczony przez PINB w oczywisty sposób. Trzeba wyraźnie podkreślić, że nie odniosła pożądanego skutku krytyczna ocena stanowiska PINB w sprawie, wyrażona przez organ wyższego stopnia wobec PINB – Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 03 marca 2009 r., będącym reakcją na zażalenie skarżącego. Zarzut skarżącego co do bezczynności organu w załatwieniu wniosku jest zatem w pełni uzasadniony; sprawa w której skarżący domagał się podjęcia stosownych działań nie została załatwiona przez organ aktem administracyjnym, lecz PINB ograniczył się do udzielenia skarżącemu pisemnej informacji, po czym nie zareagował na kolejne pisma skarżącego. Sąd zaznacza, że obszerne wywody PINB zawarte w odpowiedzi na skargę, nie mogły mieć wpływu na ocenę sytuacji na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, dotyczącego skargi na bezczynność organu. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 149 p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. /-/ I. Kucznerowicz /-/ B. Popowska /-/ E. Makosz-Frymus ja