VI SA/Wa 1438/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. W. i A. W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...} czerwca 2009 r. nr [...} w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego oddala skargę Decyzją z [...] czerwca 2009 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] (dalej Marszałek) z [...] lutego 2009 r., którą umorzono - jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie zmiany pkt 2 Koncesji nr [...] z [...] sierpnia 1994 r. na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "J." (dalej Koncesja), w zakresie terminu ważności Koncesji do 27 stycznia 2013 r. Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia [...] sierpnia 1994 r. A. W. i A. W. (dalej skarżący) uzyskali Koncesję, która została im wydana na okres 15 lat, tj. do 27 stycznia 2009 r. (pkt 2 Koncesji). We wrześniu 2008 r. skarżący wnieśli do Marszałka o zmianę pkt 2 Koncesji poprzez przedłużenie Koncesji o 4 lata, tj. do 27 stycznia 2013 r., a następnie w listopadzie 2008 r. o przeniesienie Koncesji z A. W. i A. W. na rzecz A. A. W. i A. W. w J. Decyzją z [...] grudnia 2008 r. Marszałek – zgodnie z listopadowym wnioskiem skarżących, przeniósł Koncesję z A. W. i A. W. na rzecz A. A. W. i A. W. w J. Dnia [...] grudnia 2008 r. Marszałek zwrócił się do Wójta Gminy J. (dalej Wójt) z prośba o uzgodnienie, na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ww. wniosku skarżących o zmianę Koncesji w zakresie pkt 2 – jej przedłużenia do 27 stycznia 2013 r. Jednocześnie Marszałek wskazał, że uzgodnienie to winno mieć formę postanowienia, o którym mówi art. 106 § 5 k.p.a. Ostatecznie, mimo ponagleń Marszałka, żądane postanowienie nie zostało przez Wójta wydane. Wójt w odpowiedzi nadesłał jedynie pisma (w grudniu 2008 r. i styczniu 2009 r.), w których zwrócił uwagę, że skarżący naruszają warunki określone w Koncesji. Dnia [...] lutego 2009 r. Marszałek umorzył postępowanie w sprawie zmiany pkt. 2 Koncesji, wskazując, że z dniem wygaśnięcia Koncesji – tj. z dniem 27 stycznia 2009 r. stało się ono bezprzedmiotowe. Skarżący w odwołaniu od tej decyzji wnieśli o jej uchylenie i o przedłużenie Koncesji zgodnie z ich wnioskiem. Zarzucili temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów procesowych: art. 9, 10 § 1, art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5, art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu wskazali, że pozbawiono ich możliwości czynnego udziału w niniejszym postępowaniu oraz, że nie powiadomiono ich o pismach Wójta w sprawie uzgodnienia ich wniosku o zmianę Koncesji. Podali, że nie przedłużenie Koncesji spowoduje zaprzestanie prowadzenia przez nich działalności gospodarczej i w konsekwencji doprowadzi do utraty miejsc pracy. Minister Środowiska w uzasadnieniu rzeczonej na wstępie decyzji wskazał, że w myśl art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2005, Nr 228, poz. 1947, t.j.) dalej jako p.g. koncesja wydana na podstawie tej ustawy wygasa z upływem czasu, na jaki została wydana. Wobec tego organ pierwszej instancji słusznie przyjął, że należało niniejsze postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe, skoro Koncesja z dniem 27 stycznia 2009 r. wygasła. Nie było bowiem możliwości przedłużenia Koncesji zgodnie z wnioskiem skarżących, skoro przestała ona funkcjonować w obrocie prawnym. Organ odwoławczy wskazał, że przez bezprzedmiotowość postępowania rozumie się sytuację, w której brak jest przedmiotu tego postępowania. Skoro przedmiotem niniejszego postępowania była Koncesja – pkt 2 dotyczący jej ważności, to z chwilą jej wygaśnięcia stało się ono bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nadto zdaniem Ministra wobec umorzenia postępowania zarzuty odwołania straciły znaczenie, gdyż brak przedmiotu niniejszego postępowania skutecznie uniemożliwił ich merytoryczne rozpoznanie. W skardze na tą decyzję skarżący wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka, względnie o ich uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, zarzucili naruszenie: art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77, art. 105 § 1, art. 106 § 5, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ich zdaniem w toku postępowania orany nie zebrały, a w konsekwencji nie rozpoznały całego materiału dowodowego w sposób prawidłowy, wyczerpujący i wnikliwy, z uwzględnieniem słusznego interesu strony, czym naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów. Nadto wskazali, że w toku postępowania uniemożliwiono im czynny w nim udział, poprzez nie powiadomienie ich o pismach Wójta. Fakt, że Wójt zajął stanowisko w sprawie w formie zwykłego pisma, a nie wymaganego prawem postanowienia spowodował, że skarżący nie mogli skorzystać z prawa do jego zażalenia. Powyższe zdaniem wnoszących skargę powoduje, że Minister winien stwierdzić nieważność decyzji Marszałka, a to, że tego nie zrobił powoduje, że naruszył ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W kwestii bezprzedmiotowości postępowania skarżący uznali, że organ niewłaściwie przyjął, że stało się ono bezprzedmiotowe. W ich przekonaniu przedmiotem niniejszego postępowania była konkretna sprawa administracyjna, będąca konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, w ramach którego strona mogła od organu żądać skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień, wynikających z prawa materialnego. Przedłużenie okresu Koncesji jest uprawnieniem materialnoprawnym, którego zachowanie jest uzależnione od spełnienia dwóch przesłanek – przedłożenia niezbędnej dokumentacji wraz z wnioskiem o przedłużenie jej okresu. Oba te warunki skarżący spełnili, wobec tego ich zdaniem postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, gdyż sprawa administracyjna nadal istniała. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że skoro przedmiotem niniejszego postępowania było przedłużenie okresu ważności Koncesji, to z chwilą wygaśnięcia Koncesji postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne lub procesowe, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ. Rozpatrując niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną decyzji stanowiły w przedmiotowej sprawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z ustawą Prawo geologiczne i górnicze. Wobec tego w świetle tych przepisów Sąd oceniał zgodność z prawem zaskarżonych decyzji i zbadał, czy nastąpiło jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa, na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 pkt 1 p.g. koncesja wydana na podstawie tej ustawy wygasa z upływem czasu, na jaki została wydana. W myśl art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezsprzecznym w sprawie jest, czego nie kwestionowali również skarżący, że Koncesja wygasła z dniem 27 stycznia 2009 r., tj. z upływem ostatniego dnia okresu, na który została udzielona. Kwestią sporną natomiast jest czy w tej sytuacji postępowanie w sprawie przedłużenia ważności Koncesji stało się bezprzedmiotowe i czy należało je umorzyć. Co do zasady celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy administracyjnej przez właściwy organ administracji publicznej, poprzez wydanie decyzji administracyjnej, rozstrzygającej ową sprawę co do istoty. Temu powinna służyć działalność organów administracji publicznej. Winna ona zmierzać do konkretyzacji praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego, wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Cel ten jednakże nie zawsze może zostać osiągnięty. Jedną z przyczyn uniemożliwiających rozstrzygnięcie sprawy co do istoty jest m.in. bezprzedmiotowość postępowania. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje w konsekwencji niemożność wydania decyzji administracyjnej, załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie nie istnieje. Jak wskazano na wstępie skarżącym została udzielona Koncesja na wydobywanie kruszywa naturalnego, na okres piętnastu lat - do 27 stycznia 2009 r. We wrześniu 2008 r. skarżący zwrócili się do Marszałka z wnioskiem o przedłużenie tej Koncesji do 27 stycznia 2013 r. Wobec tego przedmiotem ww. postępowania administracyjnego była Koncesja, bowiem dotyczyło ono jej przedłużenia do 27 stycznia 2013 r. Sąd mając powyższe na uwadze uznał, że organy obu instancji słusznie przyjęły, że w niniejszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Sprawa administracyjna dotyczyła przedłużenia okresu ważności Koncesji. Skoro Koncesja ta wygasła z dniem 27 stycznia 2009 r. zatem przestał istnieć w obrocie prawnym przedmiot tego postępowania. Konsekwencją takiej sytuacji jest w następstwie także to, że skarżący nie mają już uprawnienia do wydobywania - na podstawie tej Koncesji, kruszywa naturalnego i nie mogą skutecznie dochodzić przedłużenia tego uprawnienia, skoro już się nim nie legitymują. Upływ czasu w niniejszej sprawie ma najistotniejsze znaczenie, bowiem doprowadził on do wyekspirowania z obrotu prawnego Koncesji. Jednocześnie należy zauważyć, że po 27 stycznia 2009 r. nadal istniała sprawa administracyjna z wniosku skarżących o przedłużenie okresu ważności Koncesji. Jednakże jedyną możliwością jaką dysponował organ w niniejszej sytuacji - w myśl postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego, było umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Twierdzenie zawarte w skardze, że przedłużenie okresu Koncesji jest uprawnieniem materialnoprawnym, którego zachowanie jest uzależnione od spełnienia dwóch przesłanek – przedłożenia niezbędnej dokumentacji i wniosku o przedłużenie jej okresu, i spełnienie ich przez skarżących powoduje, że nie ma bezprzedmiotowości postępowania jest w ocenie Sądu niezasadne. Spełnienie ww. przesłanek było warunkiem skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia okresu ważności Koncesji, a nie warunkiem istnienia przedmiotu postępowania. Przedmiotem postępowania nie był wniosek skarżących, ani dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, ale Koncesja rozumiana jako uprawnienie skarżących, a dokładnie przedłużenie okresu jej ważności – tj. przedłużenie okresu ważności uprawnienia skarżących, wynikającego z tej Koncesji. Zatem przedmiotem postępowania administracyjnego, wszczętego ww. wnioskiem skarżących było ich uprawnienie do wydobywania kruszywa naturalnego. Skoro po 27 stycznia 2009 r. skarżący nie legitymowali się tym uprawnieniem, nie mogli skutecznie żądać jego przedłużenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 480/00, LEX 51221 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 września 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 659/07, LEX 372435). Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organy obu instancji w sposób prawidłowy oceniły stan faktyczny sprawy, co wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy i słusznie umorzyły postępowanie jako bezprzedmiotowe. W niniejszym przypadku uprawnienie skarżących, wynikające z Koncesji wygasło i to zrodziło skutek w postaci bezprzedmiotowości postępowania. Nadto należy wskazać, że bez wpływu na wynik niniejszej sprawy pozostaje zarzut skargi tyczący nie powiadomienia skarżących o pismach Wójta i brak zajęcia przez Wójta stanowiska w formie postanowienia wymaganego prawem. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.