II GSK 271/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Jacek Kuza Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. W., A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1438/09 w sprawie ze skargi A. W., A. W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1438/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. W. i A. W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego, z następującym uzasadnieniem. W dniu [...] sierpnia 1994 r. A. W. i A. W. uzyskali koncesję na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "J.", która została wydana na okres 15 lat, tj. do dnia 27 stycznia 2009 r. (pkt 2 koncesji). We wrześniu 2008 r. skarżący wnieśli do Marszałka Województwa [...] o zmianę pkt 2 koncesji poprzez jej przedłużenie o 4 lata, tj. do 27 stycznia 2013 r. W dniu 2 grudnia 2008 r. Marszałek zwrócił się do Wójta Gminy J. o uzgodnienie ww. wniosku w formie postanowienia, o którym mówi art. 106 § 5 k.p.a., Żądane postanowienie nie zostało wydane. Wójt w odpowiedzi na ponaglenia Marszałka nadesłał jedynie pisma, w których zwrócił uwagę, że skarżący naruszają warunki określone w koncesji. Marszałek Województwa [...] w dniu [...] lutego 2009 r. umorzył postępowanie w sprawie zmiany pkt. 2 koncesji, jako bezprzedmiotowe, wobec wygaśnięcia koncesji z dniem 27 stycznia 2009 r. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Środowiska decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...]. W uzasadnieniu wskazał, że w myśl art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 – dalej: p.g.g.) koncesja wydana na podstawie tej ustawy wygasa z upływem czasu, na jaki została wydana. Skoro zatem będąca przedmiotem postępowania koncesja z dniem 27 stycznia 2009 r. wygasła, to postępowanie o jej przedłużenie należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a brak przedmiotu postępowania skutecznie uniemożliwia rozpoznanie merytorycznych zarzutów odwołania. Oddalając skargę A. W. i A. W. Sąd I instancji wskazał, że co do zasady, celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy administracyjnej przez właściwy organ administracji publicznej, poprzez wydanie decyzji administracyjnej, rozstrzygającej ową sprawę, co do istoty. Jedną z przyczyn uniemożliwiających rozstrzygnięcie sprawy, co do istoty, jest m.in. bezprzedmiotowość postępowania. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje w konsekwencji niemożność wydania decyzji administracyjnej, załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W ocenie Sądu I instancji przedmiotem postępowania zainicjowanego przez skarżących wnioskiem z września 2008 r. była koncesja, bowiem postępowanie dotyczyło jej przedłużenia. Wobec powyższego – mając na uwadze, że ww. koncesja wygasła z dniem 27 stycznia 2009 r. i przestał istnieć w obrocie prawnym przedmiot tego postępowania – Sąd uznał, że organy obu instancji zasadnie przyjęły, że w tym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Sąd podniósł, że przedmiotem postępowania nie był wniosek skarżących, ani dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, ale koncesja rozumiana jako uprawnienie skarżących, a dokładnie przedłużenie okresu jej ważności. Sąd stwierdził też, że bez wpływu na wynik sprawy pozostają zarzuty dotyczący niepowiadomienia skarżących o pismach Wójta i brak zajęcia przez Wójta stanowiska w formie wymaganego prawem postanowienia. A. W. i A. W. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie przepisu art. 174 w zw. z art. 176 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania , mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej: p.u.s.a.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra Środowiska w sytuacji, gdy powyższa decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie; 2. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra Środowiska mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie; 3. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez uznanie, iż niepowiadomienie skarżących o pismach Wójta i niezajęcie przez Wójta stanowiska, w formie postanowienia wymaganego prawem, nie miało wpływu na wynik niniejszej sprawy oraz w konsekwencji oddalenie skargi na decyzję Ministra Środowiska. 4. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra Środowiska pomimo zaistnienia określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo zaistnienia, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Według strony wnoszącej skargę kasacyjną naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a. nastąpiło poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący z uwzględnieniem słusznego interesu strony oraz naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący podnieśli, że nieuchylenie decyzji organu I instancji, pomimo naruszenia przez ten organ art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 106 § 5 k.p.a. przez niedoręczenie skarżącym żadnego z postanowień wójta gminy J. w zakresie uzgodnienia stanowiska w przedmiocie przedłużenia koncesji i skutkowało brakiem możliwości zaskarżenia tych postanowień w drodze zażalenia. Tym samym Skarżący zostali pozbawieni możliwości czynnego udziału w sprawie i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów. Naruszenie wynikającej z art. 10 k.p.a. zasady jest kwalifikowaną wadą procesową. Ponadto nierozpoznanie wniosku do dnia 27 stycznia 2009 r. było wynikiem opieszałości organu, a nie konsekwencją niedochowania warunków formalnych przez skarżących. W ocenie skarżących Sąd naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na nieuchyleniu decyzji organu I instancji, pomimo naruszenia przez ten organ art. 105 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy nie stało się ono bezprzedmiotowe, ponieważ wniosek o przedłużenie koncesji został przez skarżących złożony przed upływem terminu ważności koncesji. W ocenie skarżących w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, nie istnieją okoliczności, które czyniłyby wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym. Sprawa administracyjna jest konsekwencją istnienia takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w § 2 ww. artykułu nie wystąpiły, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawy rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie usprawiedliwiają zawartego w niej wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Wyrokiem tym Sąd I instancji oddalił skargę w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie umorzenia koncesji na wydobywanie kruszywa. W pierwszej kolejności odnieść należy się zatem do postawionego Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji art. 105 § 1 k.p.a. Zarzut ten dotyczy bowiem istoty sprawy. Zgodnie z ww. przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Skarga kasacyjna nie podważa dokonanej przez Sąd I instancji wykładni, że bezprzedmiotowość – w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. – oznacza, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje w konsekwencji niemożność wydania decyzji administracyjnej, załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawnia się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie nie istnieje. Istotnie, przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., celem bezpośrednim tego postępowania jest wiążące ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego, w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, przez organ administracji publicznej w formie decyzji. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. zachodzi, gdy odpadnie któryś z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. W rozpoznawanym przypadku bezsprzecznie postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem o zmianę koncesji – przez przedłużenie okresu, na który została udzielona. Ze względów oczywistych wynikające z art. 16 ust. 5 a p.g.g., uprawnienie do żądania zmiany koncesji dotyczy koncesji istniejącej. Zgodzić należy się zatem z zaprezentowanym w sprawie stanowiskiem, że przedmiotem postępowania wszczętego ww. wnioskiem była koncesja. W myśl art. 28 ust. 1 pkt 1 p.g.g. koncesja wygasa z upływem czasu, na jaki została wydana. Poza sporem pozostaje, że koncesja została wydana na okres do 27 stycznia 2009 r., a odnośnie ustalenia, że koncesja skutecznie wygasła z tym dniem w skardze kasacyjnej nie zostały sformułowane żadne zarzuty. W świetle powyższego zasadnie przyjęto, że wraz z wygaśnięciem koncesji wygasło uprawnienie, które mogłoby zostać skonkretyzowane w drodze decyzji, załatwiającej sprawę merytorycznie, zatem co do jej istoty. Sąd I instancji trafnie wskazał przy tym, że przedmiotem postępowania nie był – wbrew stanowisku skarżących – wniosek, lecz koncesja, rozumiana jako uprawnienie. Prawo domagania się zmiany koncesji jest jedynie pochodną koncesji. W konsekwencji wygaśnięcia koncesji – jako materialnoprawnego uprawnienia – postępowanie w jej przedmiocie stało się bezprzedmiotowe i bez znaczenia w tym zakresie jest, że wniosek o przedłużenie koncesji został złożony przed upływem terminu jej ważności. W tym stanie rzeczy oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 105 k.p.a. nie jest usprawiedliwione. Sądowi I instancji nie można też postawić skutecznego zarzutu, że kontrolując zaskarżoną decyzję nie dostrzegł naruszenia przez organ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane, nie zachodziły żadne podstawy do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji umarzającej postępowanie, a w konsekwencji Sąd nie mógł tej decyzji zarzucić, że została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, z uchybieniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do pozostałych podstaw kasacyjnych, należy podnieść, że istotą umorzenia postępowania jest zakończenie biegu postępowania bez konkretyzacji praw lub obowiązków stron co do meritum. Oczywiste jest więc, że organ – stwierdzając wygaśnięcie uprawnienia, skutkujące umorzeniem postępowania – nie był zobligowany do zbierania i rozpatrywania materiału dowodowego sprawy. Czynienie ustaleń stanu faktycznego konieczne jest tylko celem załatwienia sprawy, co do istoty. Wobec powyższego zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. art. 7, 8, 10 § 1, 77 § 1 oraz art. 106 § 5 k.p.a. są chybione. Wyjaśnić w końcu należy, iż objęty zarzutami skargi kasacyjnej art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter przepisu ustrojowego, który Sąd mógłby naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (vide np. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 2/08). Taka sytuacja w tej sprawie nie miała natomiast miejsca. Ponadto wadliwej wykładni czy też wadliwego zastosowanie przez sąd przepisów prawa materialnego lub procesowego nie można utożsamiać z zarzutem zastosowania przy kontroli kryterium innego niż kryterium zgodności z prawem. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.