I OSK 172/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie: sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1103/09 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 12 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1103/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], utrzymującą w mocy poprzednią decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], odmawiającą przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu wniosku B. P. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r., nr 39, poz. 353 ze zm.) odmówił przyznania świadczenia. W uzasadnieniu organ podał, iż przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy na podstawie art. 83 jest możliwe, gdy spełnione są następujące przesłanki: - wnioskodawca jest lub był osoba ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Organ stwierdził, iż przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy jest możliwe, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie warunki określone w powyższym przepisie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Prezes ustalił, iż orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2008 r. B. P. został uznany za częściowo niezdolnego do pracy. W ocenie organu nie został zatem spełniony przez wnioskodawcę jeden z warunków wymaganych do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, a mianowicie całkowita niezdolność do pracy potwierdzona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS. Skoro zaś wnioskodawca nie spełnia kumulatywnie przesłanek art. 83 w/w ustawy, brak jest podstaw do przyznania renty w drodze wyjątku. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2008 r. niezgodność z prawdą, z zaświadczeniem o stanie zdrowia wydanym przez lekarza rodzinnego oraz opinią komisji lekarskiej Sądu Apelacyjnego. Podniósł, iż w listopadzie 2003 r. ZUS wezwał go na badanie w kierunku osteoporozy, jednak z uwagi na bóle nie stawił się. Zdaniem skarżącego, należy odwiesić jego rentę z maja 2000 r. Wskazał, że co najmniej od początku 2007 r. ma problemy z pamięcią, a także z odżywianiem się, z powodu drżenia rąk. Konieczne są dalsze operacje rąk z uwagi na nawrót choroby dibitrena. Inne schorzenia są wymienione w zaświadczeniu o stanie zdrowia oraz w opinii komisji lekarskiej Sądu Apelacyjnego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. powołał się na ustalenie komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] kwietnia 2009 r. Orzeczeniem komisji skarżący został uznany za częściowo niezdolnego do pracy od [...] czerwca 2005 r. do [...] grudnia 2010 r. Nie zachodzi zatem przesłanka niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy. Jest to okoliczność, która zdaniem organu eliminuje skarżącego z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku. Nawiązując do art. 14 ust.1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych Prezes stwierdził, że oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Zgodnie zaś z art. 14 ust.3 tej ustawy, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Orzeczenie jest wiążące dla organu rentowego, co oznacza, że przesłanka ta nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Przytaczając pogląd wyrażony w orzecznictwie organ stwierdził, że podstawą przyznawania świadczeń określonych w art. 83 w/w ustawy jest niezdolność do pracy orzeczona w trybie przewidzianym przez lekarza orzecznika ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego. Prezes ZUS stwierdził nadto, że trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie na podstawie art. 83 ustawy nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy są to potrzeby uzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. P. zarzucił komisji ZUS oszustwo. Wywodził, że jego choroba zaczęła się nie w 2005 r., lecz w 1995 r. Nie było żadnej przerwy w leczeniu. Twierdzenie, że w 2005 r. był hospitalizowany z powodów alkoholowych jest kłamstwem. Tak jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził, ze od trzech lat często zapomina się. Zostało to uznane przez lekarza rodzinnego i komisję lekarską Sądu Apelacyjnego. Wskazał, iż posiada dokumentację medyczną (do wglądu) od neurologa do 2002 r. i od 2003 r. do chwili obecnej, od lekarza rodzinnego. Ocenił, ze po operacjach obu rąk w klinice w K. i w związku z innymi dolegliwościami jest całkowicie niezdolny do pracy. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wskazując jako podstawę materialnoprawną art. 83 ust 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227) stwierdził, iż przepis ten wprowadza szczególną regulację prawną, pozwalającą na uzyskanie świadczenia przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania renty w trybie ustawowym (zwykłym). Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wydanie takiej decyzji nie jest dowolne, gdyż ograniczone jest czterema przesłankami: uprawniony jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania prawa do emerytury lub renty na skutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek oraz nie ma niezbędnych środków utrzymania. Sąd skonstatował, że przyznanie świadczenia ustawa uzależnia od łącznego spełnienia wszystkich przesłanek. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła jedna z obligatoryjnych przesłanek. Sąd ustalił, iż B. P. nie jest osobą niezdolną do pracy z uwagi na wiek. W dacie wydania zaskarżonej decyzji miał skończone 54 lata. Nie została także stwierdzona w stosunku do niego całkowita niezdolność do pracy. Orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] kwietnia 2009 r. skarżący został uznany za częściowo niezdolnego do pracy od dnia [...] czerwca 2005 r. do [...] grudnia 2010 r. Sąd pierwszej instancji zaakceptował pogląd o wynikającym z art. 14 ust.3 związaniu Prezesa ZUS w/w orzeczeniem. Sąd ocenia zaś legalność wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, a nie prawidłowość orzeczeń lekarskich. W rezultacie, zdaniem Sądu, nie zachodzi przesłanka niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Skoro przesłanki z art. 83 ust.1 ustawy mają charakter kumulatywny, to wskazana okoliczność wyłącza skarżącego z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku. Nie zachodzi przy tym potrzeba ustosunkowywania się do pozostałych warunków określonych w tym przepisie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował stanowisko organu o braku możliwości traktowania rozstrzyganego świadczenia jako świadczenia socjalnego. Skargę kasacyjną wniósł pełnomocnik B. P. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku. Zarzucił naruszenie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUZ w związku z art. 67 ust.1 Konstytucji RP przez nieuwzględnienie przy wykładni art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUZ treści art. 67 ust.1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie utraty zdolności do pracy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, po powtórzeniu treści podstawy kasacji, pełnomocnik skarżącego podniósł, iż skarżący jest człowiekiem poważnie schorowanym. Cierpi na przykurcze rąk, schorzenia kręgosłupa, żylaki kończyn dolnych i wiele innych schorzeń, z których najpoważniejsze to zaniki pamięci. Eliminują one skarżącego z wykonywania zawodu elektryka. Nadto, skarżący nie dysponuje żadnymi środkami na utrzymanie poza kwotą 700 zł zasiłku przedemerytalnego otrzymywanego przez jego żonę. Skarżący miał przyznaną rentę do 2002 r. Ciągle pozostaje w leczeniu, a lekarz rodzinny wskazywał na całkowitą niezdolność skarżącego do pracy. Sytuacja, w której skarżący po 25 latach pracy pozostaje bez środków do życia, na utrzymaniu żony, stanowi zaprzeczenie humanitarnego traktowania człowieka. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. Nie jest usprawiedliwiona podstawa skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu, wyrokiem Sądu pierwszej instancji, przepisu art. 83 ust.1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz.1227), poprzez błędną wykładnię tego przepisu. Przed odniesieniem się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej podkreślić trzeba, iż prawidłowe jest dokonane przez Sąd pierwszej instancji takie odczytanie treści hipotezy art. 83 ust.1, które polega na uzależnieniu przyznania świadczenia w drodze wyjątku od łącznego spełnienia przez wnioskodawcę czterech przesłanek: bycia ubezpieczonym, niespełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty wskutek szczególnych okoliczności, niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek i braku niezbędnych środków utrzymania (por. Andrzej Kisielewicz "Emerytury i renty przyznawane w trybie szczególnym" Prawo Pracy 2001/9/3; Marcin Bartnicki [w:] K. Antonów, M. Bartnicki "Ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz", Kantor Zakamycze, Kraków 2004, s. 301). Nie można zaaprobować zarzutu nieuwzględnienia, przy wykładni przepisu art. 83 ust.1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (w skrócie "FUS", a nie "FUZ", jak kilkakrotnie podał wnoszący skargę kasacyjną), treści art. 67 ust.1 Konstytucji RP. Przede wszystkim, w skardze kasacyjnej nie przytoczono pełnego brzmienia przywołanej normy konstytucyjnej. W myśl art. 67 ust.1 zdanie pierwsze Konstytucji RP, obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Przepis ten ma jednak także, nieprzytoczone przez skarżącego, zdanie drugie. Według normy zawartej w tej jednostce redakcyjnej omawianego przepisu, zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. Tak więc zakres zabezpieczenia społecznego wynika z aktów normatywnych rangi ustawowej, w tym, przypadku z ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Przepis art. 67 ust.1 Konstytucji RP nie stanowi samoistnego źródła, z którego wynikają prawa do świadczeń. O formach i zakresie świadczeń decydują bowiem ustawy (por. wyrok SN z 20 stycznia 2000 r., sygn. akt III UKN 334/99, OSNP 2001/11/393). Nadto, rozważany przepis rangi ustawowej, tj. art. 83 tej ustawy, nie budzi wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP, w tym także z art. 67 ust.1 ustawy zasadniczej. Wbrew zarzutowi doprecyzowanemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, sam fakt, że skarżący cierpi na wiele schorzeń, nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia, że jest całkowicie niezdolny do pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny, w ślad za Prezesem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, trafnie ocenił, że warunkiem koniecznym przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest całkowita niezdolność do pracy ustalona w trybie określonym w art. 14 ust.1 i 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Skoro takiej niezdolności do pracy u wnioskodawcy nie stwierdzono, to nie doszło do naruszenia art. 83 ust.1 tej ustawy. Także trudna sytuacja materialna osoby wnoszącej o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie może stanowić wystarczającej podstawy przyznania świadczenia. Po pierwsze bowiem trudna sytuacja materialna nie jest tożsama z brakiem niezbędnych środków utrzymania (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA 4189/01, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 83733). Po drugie, warunek braku niezbędnych środków utrzymania jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym, do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.