I SA/Wr 1106/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Łysikowska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Marek Olejnik, Protokolant Małgorzata Jakubiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi A S. A. we W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia organu I instancji w zakresie odmowy zwrotu kosztów egzekucyjnych i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oddala skargę. Przedmiotem skargi A S. A. we W. (zwanej dalej: Spółką, skarżącą) jest postanowienie, z dnia [...] r., nr [...], którym Dyrektor Izby Skarbowej uchylił postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) Oddział we W. z dnia [...] r., [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zaskarżone postanowienie zostało oparte o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W związku z zaległościami ciążącymi na A S. A. z siedzibą we W. m.in. z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres [...] i [...]2002 r., wierzyciel ZUS Oddział we W. wystawił w dniu [...] r. tytuły wykonawcze o nr [...] oraz [...], które następnie zostały przekazane do Dyrektora ZUS Oddział we W. – jako organu egzekucyjnego – celem ściągnięcia objętych nimi należności. Na podstawie powyższych tytułów wykonawczych organ egzekucyjny dokonał zajęcia rachunku bankowego Spółki w Banku B O/W., z którym to zajęciem wiązały się koszty egzekucyjne w łącznej wysokości: [...] zł – do tytułu wykonawczego nr [...] i [...] zł – do tytułu wykonawczego nr [...]. W dniu [...] r. dochodzone zaległości z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres [...] i [...] 2002 r., wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami egzekucyjny, zostały uregulowane. Pismem z dnia [...] r. Spółka wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego – jak wskazano w treści pisma – "co do zaległych składek na FUS, FGŚP i FP spłaconych dnia [...] r. w ramach umowy zawartej z ZUS dnia [...] r." a także o zwrot kosztów egzekucyjnych w wysokości [...] zł, pobranych w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych o nr [...] oraz [...]. W konkluzji uzasadnienia wniosku wskazano, że umorzenie postępowania egzekucyjnego winno nastąpić z uwagi na niedopuszczalność egzekucji. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, organ egzekucyjny w dniu [...] r. wydał dwa postanowienia, mianowicie: nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie wymienionych w tym postanowieniu tytułów wykonawczych. Przy czym – jak podkreślono – postanowieniem tym nie było objęte postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych o nr [...] i [...]. Drugie postanowienie, nr [...], dotyczyło odmowy zwrotu kosztów egzekucyjnych powstałych w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie wymienionych wyżej tytułów wykonawczych o nr [...] i [...]. W uzasadnieniu drugiego z powyższych rozstrzygnięć organ egzekucyjny powołując art. 64c § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. – dalej: p.e.a.) wskazał, że w rozpatrywanej sprawie przepis ten nie miał zastosowania, gdyż nie zostało wydane żadne orzeczenie stwierdzające, że wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego, na podstawie wymienionych w sentencji postanowienia tytułów wykonawczych, było niezgodne z prawem. Dalej wywodził, że w prowadzonym postępowaniu nie zostało wydane też żadne postanowienie wyłączające odpowiedzialność zobowiązanego za koszty egzekucyjne, a zobowiązana Spółka w trakcie postępowania egzekucyjnego nie zgłaszała zarzutów w sprawie jego prowadzenia oraz nie składała skarg na czynności egzekucyjne. Poza tym nie stwierdzono, przyczyn powodujących umorzenia postępowania egzekucyjnego oraz uchylenia dokonanych czynności. Na postanowienie w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów egzekucyjnych Spółka wniosła zażalenie, w którym zarzuciła naruszenie art. 64c § 3 p.e.a., poprzez błędną jego wykładnię w związku z artykułami 6-9 oraz art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), przez prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania do obywateli i organów państwa. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że egzekucja zaległych składek, co do których wystawione zostały tytuły wykonawcze, nie mogła zostać wszczęta i być prowadzona, bowiem nie spełniono przesłanek z przepisu art. 3a p.e.a., co sam potwierdził organ egzekucyjny wydając postanowienie z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z uwagi na jego niedopuszczalność. W dalszej części Spółka wskazała, że z uwagi na powyższe okoliczności, nie można było także dokonać czynności egzekucyjnych związanych z powstaniem kosztów egzekucyjnych, a skoro czynności tych dokonano i pobrano od Spółki koszty egzekucyjne, koszty te powinny być jej zwrócone. Zwróciła uwagę, że z żądaniem umorzenia postępowania egzekucyjnego i zwrotu pobranych kosztów wystąpiła w [...] 2008 r. a więc jeszcze w toku tego postępowania egzekucyjnego. W wyniku rozpoznania powyższego odwołania, zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej we W. uchylił postanowienie w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów egzekucyjnych i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Stwierdził bowiem naruszenie art. 64c p.e.a., jednakże z innych przyczyn, niż te, które zostały wskazane w zażaleniu. Organ odwoławczy przytoczył treść przepisu art. 64c § 3 p.e.a. i zauważył, że w zakresie kosztów egzekucyjnych ustawa nie wprowadza reguły, iż ustalane są one w formie postanowienia. Postanowienie w tym przedmiocie wydaje się bowiem na żądanie zobowiązanego, stosownie do brzmienia art. 64c § 7 oraz § 8 p.e.a., Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, że w świetle akt sprawy trudno ustalić, czy zobowiązana Spółka domagała się ustalenia kosztów egzekucyjnych w trybie i terminach wskazanych w powołanej przez niego regulacji, co przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winno zostać wyjaśnione. Stwierdził, że w oparciu o przepis art. 64c u.p.e.a., należy wydać stosowne postanowienie, w którym określona zostanie wysokość kosztów egzekucyjnych w stosunku do każdego z tytułów wykonawczych, a następnie określony i wskazany podmiot zobowiązany do ich uiszczenia. Powtórzył, że wydanie takiego postanowienia na żądanie zobowiązanego jest ograniczone w czasie, jeżeli zatem brak jest podstaw do wydania takiego postanowienia (np. żądanie zobowiązanego nie dotyczy wymienionej wyżej kwestii lub zostało wniesione po terminie), organ egzekucyjny powinien wydać odpowiednio postanowienie o bezprzedmiotowości postępowania lub o uchybieniu terminu do wniesienia żądania. Końcowo organ odwoławczy zauważył, że wbrew wskazaniom Spółki, postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych o numerach [...] i [...] nie zostało umorzone na mocy postanowienia nr [...] z dnia [...] r., bowiem jego w sentencji tytuły te nie zostały wymienione. Poza tym zwrócił uwagę na różnice kwot kosztów egzekucyjnych wynikające z żądania Spółki oraz z sentencji postanowienia organu egzekucyjnego i stwierdził, że i ta okoliczność winna zostać wyjaśniona. Od postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów procesu. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 64c § 3, 7 i 8 p.e.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie, artykułów 6, 7, 8, 9 i 11 oraz art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. i w związku z art. 18 p.e.a., w szczególności poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów państwa oraz nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniu. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w związku ze spłatą zaległych składek na podstawie umowy z dnia [...] r., wnioskiem z dnia [...] r. Spółka zwróciła uwagę, że postępowanie egzekucyjne co tych składek było wszczęte i prowadzone niezgodnie z przepisami, ponieważ brak było powodów do jego wszczynania (art. 6 § 1 p.e.a.), a ponadto deklaracje rozliczeniowe, na podstawie których wydane były tytuły wykonawcze, nie posiadały pouczeń, o których mowa w art. 3a p.e.a. Dalej zauważono, ze skoro postępowanie było niedopuszczalne, to koszty powstałe na skutek jego prowadzenia nie mogą obciążać zobowiązanego. Dlatego też Spółka wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na jego niedopuszczalność na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 p.e.a. Wskazano też, że nawet jeśli postanowienie organu egzekucyjnego z dnia [...] r., w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego, nie zawierało w sentencji tytułów wykonawczych o nr [...] i [...], to postępowanie prowadzone przez Dyrektora ZUS było nieprawidłowe. Skoro natomiast nie zostało wydane żadne formalne postanowienie wskazujące na zakończenie postępowania prowadzonego na podstawie tych tytułów, to nadal jest możliwe podnoszenie zarzutu niedopuszczalności egzekucji. Skarżąca podkreśliła, że związek pomiędzy egzekucją i postępowaniem egzekucyjnym wyraża się w tym, że egzekucja odbywa się w ramach tego postępowania i nie może się odbyć inaczej niż w tym postępowaniu. Umorzenie postępowania może nastąpić w każdym jego stadium, zarówno przed wszczęciem egzekucji administracyjnej, jak i po jej zakończeniu, żądanie takie zobowiązany może więc wnieść na każdym etapie postępowanie egzekucyjnego. W ocenie Spółki błędne jest twierdzenie Dyrektora Izby Skarbowej, że zwrot kosztów egzekucyjnych jest jedynie czynnością materialno-techniczną, czynność ta bowiem jest poprzedzona postępowaniem w tym przedmiocie, prowadzonym na wniosek zobowiązanego. Skarżąca dodała, że z art. 64c § 3 p.e.a. nie wynika, że aby żądanie zwrotu kosztów egzekucyjnych było skuteczne, musi zostać wszczęta procedura wynikająca z przepisów art. 64c § 7 i 8. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej we W. wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba, że stosownie do brzmienia art. 134 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak wskazano w uchwale NSA z dnia 3 lutego 1997 r., w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (OPS 12/97; ONSA 1997 nr 3, poz. 104). Wobec tego granice rozpoznania niniejszej sprawy zakreśla zaskarżone postanowienie, którego przedmiotem jest uchylenie postanowienia organu I instancji z dnia [...] r., nr [...], i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uchylonym postanowieniem Dyrektor ZUS, jako organ egzekucyjny, odmówił zwrotu kosztów egzekucyjnych, powstałych w toku postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie dwóch tytułów wykonawczych: [...] i [...], w którym egzekwowane należności zostały uregulowane w dniu [...] r. Od wymienionego postanowienia należy odróżnić postanowienie nr [...], datowane na ten sam dzień, którym organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych innych, niż wyżej wymienione, gdzie zaległe składki zobowiązana Spółka spłaciła [...] r. na podstawie umowy z dnia [...] r. W rezultacie to ostatnie rozstrzygnięcie nie mieści się w granicach rozpoznania niniejszej sprawy. Rozpoznając skargę w ustalonym wyżej zakresie, w ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Dyrektor ZUS, odnosząc się do wniosku skarżącej z dnia [...] r., jako podstawę prawną wskazał art. 64c § 3 p.e.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te, wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu, a jeżeli niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, obciąża nimi wierzyciela, z zastrzeżeniem § 3a. Organ egzekucyjny stwierdził, że w sprawie okoliczności wynikające z przytoczonej regulacji nie miały miejsca i w związku z tym odmówił zwrotu kosztów egzekucyjnych. W ocenie Sądu, Dyrektor Izby Skarbowej prawidłowo uznał, że wniosek Spółki powinien zostać rozpoznany w warunkach wynikających z art. 64c § 7 i 8 p.e.a. Przepisy te stanowią, że organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na żądanie zobowiązanego, albo z urzędu, jeżeli koszty te obciążają wierzyciela. Na to postanowienie służy zażalenie (§ 7). Żądanie zobowiązanego nie podlega rozpoznaniu, jeżeli zostało wniesione po upływie 14 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, a w przypadku wyegzekwowania wykonania obowiązku – od dnia powiadomienia zobowiązanego o wysokości pobranych kosztów egzekucyjnych (§ 8). Art. 64c § 7 p.e.a. dotyczy ogólnie postanowień w przedmiocie kosztów egzekucyjnych i jako taki powinien stanowić podstawę rozpoznania wniosku skarżącej Spółki. Przepis art. 64c § 3 daje bowiem tylko podstawę do dokonania zwrotu przedmiotowych kosztów zobowiązanemu w formie czynności materialnotechnicznej, a nie postanowienia. Skoro Dyrektor ZUS przystąpił do rozpoznania wniosku w oparciu o tę regulację, to znaczy, że postępował w warunkach przewidzianych w art. 64c § 7. Co za tym idzie, w pierwszej kolejności zobligowany był pouczyć Spółkę o treści tego przepisu i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie występowania przesłanek dopuszczalności wniosku, wymienionych w art. 64c § 8 p.e.a. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy z akt sprawy trudno wywieść, czy Spółka domagała się ustalenia kosztów egzekucyjnych w trybie i w terminach przewidzianych w tym ostatnim przepisie. Prowadzi to do konieczności wyjaśnienia tych okoliczności poprzez wezwania wnioskującej do ich wykazania. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy prawidłowo uchylił postanowienie Dyrektora ZUS na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przy czym, zgodnie z art. 144 k.p.a., do zażaleń, w zakresie nieuregulowanym w poświęconym im rozdziale, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Należy w tym miejscu powtórzyć, że podstawą wydania postanowienia przez organ I instancji w istocie był art. 64c § 7 p.e.a. mimo, że nie został w nim powołany. Tym samym uzasadnione było rozpoznanie przez Dyrektora Izby Skarbowej we W. zażalenia i wydanie postanowienia kasacyjnego w oparciu o przytoczone wyżej przepisy k.p.a., które mają zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji na podstawie art. 18 p.e.a. W świetle dotychczasowych rozważań, jako chybione należy uznać zarzuty skargi. Po pierwsze, niemożliwe było ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia art. 64c § 3, 7 i 8. W przypadku postanowienia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., którym uchylone zostało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania celem wyjaśniania okoliczności faktycznych w całości, Sąd nie może ustosunkować się do meritum sprawy, gdyż w rzeczywistości prowadziłoby to do rozpoznania wniosku skarżącej Spółki z dnia [...] r. w zastępstwie organu I instancji i to o niepełny materiał dowodowy. Dopiero merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organy administracyjne pozwoli na ocenę legalności rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 8 [...] 2007 r., sygn. akt II OSK 135/06, LEX nr 382681). Poza tym zaskarżone postanowienie nie narusza interesu strony, gdyż jej wniosek zostanie ponownie rozpoznany. Po drugie, uznanie za zasadne zastosowanie przez Dyrektora Izby Skarbowej art. 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczne ze stwierdzeniem braku naruszenia pozostałych przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 6, 7, 8, 9 11 k.p.a., zawierających podstawowe zasady postępowania, to jest zasadę praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, udzielania informacji i zasady przekonywania. Niezrozumiałe są zarzuty naruszenia przepisów art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. w związku z art. 18 p.e.a. Zgodnie z art. 18 p.e.a. w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie nieuregulowanym przepisami ustawy stosuje się przepisy k.p.a. Art. 126 k.p.a. stanowi o odpowiednim stosowaniu niektórych przepisów dotyczących postępowania dowodowego, decyzji i odwołań, w tym przepisów wymienionych wyżej. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. O tym, czy dana okoliczność została udowodniona, ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Zauważyć należy, że Dyrektor Izby Skarbowej, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, uznał, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części lub w całości. Tym samym zobligował organ I instancji do wypełnienia obowiązku wynikającego z regulacji zawartej w art. 77 § 1 k.p.a. Co za tym idzie, niemożliwe było dokonanie swobodnej oceny dowodów, stosownie do art. 80 k.p.a. Taka sama argumentacja przemawia za uznaniem za niezasadny zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., która stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W tym stanie rzeczy, nie dopatrując się naruszeń przepisów prawa, które warunkowałyby uchylenie zaskarżonego postanowienia, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.