I SA/Wa 1216/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Bogdan Wolski (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2009 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz [...] S.A. w W. kwotę 2017 (dwa tysiące siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], ustalającej opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr: [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2, wywołanego zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości, stanowiącej przed podziałem działkę ewid. nr [...] z obrębu [...] oraz działki ewid. nr [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w W. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...], zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] stanowiącej działkę ewid. nr [...] z obrębu [...] oraz działki nr [...] z obrębu [...]. W wyniku dokonanego podziału z przedmiotowej nieruchomości wydzielono działki ewid. od nr [...] do nr [...] z obrębu [...] oraz działki ewid. od nr [...] do nr [...] z obrębu [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] października 2006 r. Prezydent W. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości opisanej wyżej nieruchomości, wywołaną zatwierdzeniem projektu podziału przedmiotowej nieruchomości i zobowiązał do wniesienia tej opłaty [...] S.A. w W., jako następcę prawnego [...] K. J. i J. J. sp.j., wskazując jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia przepis art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2000 r., nr [...], w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Na skutek odwołania [...] S.A. w W. od powyższej decyzji Prezydenta W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż z uwagi na upływ czasu pomiędzy datą sporządzenia operatu szacunkowego, który stanowił podstawowy dowód na okoliczność wykazania wzrostu wartości nieruchomości, a datą wydania decyzji określającej opłatę adiacencką, nie można uznać, że wartość przedmiotowej nieruchomości przed i po podziale została ustalona zgodnie z wymogami określonymi w art. 146 ust. 3 ugn. Prezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne od nr [...] do nr [...] z obrębu [...] oraz działki ewidencyjne od nr [...] do nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2, wywołanego zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości stanowiącej przed podziałem działkę ewid. nr [...] z obrębu [...] oraz działki nr [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w W. Od powyższej decyzji Prezydenta W. odwołanie wniosła [...] S.A. w W., zarzucając organowi m.in., iż nie odniósł się merytorycznie do uwag zawartych w orzeczeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2009 r. Ponadto [...] S.A. w W. zarzuciła obrazę przepisów prawa materialnego poprzez przyjęcie, jako podstawy ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, operatu szacunkowego sporządzonego wbrew wymaganiom określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), jak również obrazę przepisów postępowania wskutek naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 4 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że wydanie decyzji kasacyjnej ograniczone jest wystąpieniem przesłanki określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Dopuszczalność wydania tego typu decyzji uzależniona jest od zakresu przeprowadzonych czynności w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji i możliwa jest wyłącznie w przypadku, gdy "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części", która to sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Samorządowego Kolegium Odwoławcze powołując się na art. 98a ust. 1 i 98a ust. 1a ugn, wskazało, że zarówno w dniu, kiedy do obrotu prawnego weszła uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, jak również decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości przedmiotowej stała się ostateczna, obowiązywał stan prawny przed nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonaną ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218). Dopiero z dniem wejścia w życie nowelizacji, tj. 27 października 2007 r. ustawodawca ograniczył maksymalną stawkę opłaty adiacenckiej z 50% do 30% różnicy wartości nieruchomości. Pomimo powyższej nowelizacji, w niniejszej sprawie, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., zastosowanie będzie miała (w szczególności wskutek braku przepisów przejściowych) 50% stawka opłaty adiacenckiej, bowiem procentowa stawka w takiej wysokości obowiązywała w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Bezspornym jest, iż w wyniku dokonanego podziału wzrosła wartość działek w stosunku do ceny tej nieruchomości przed jej podziałem. Okoliczność wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału, wykazana została w oparciu o sporządzony i dopuszczony jako dowód w sprawie operat szacunkowy wykonany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] sierpnia 2008 r. i zaktualizowany na dzień [...] marca 2009 r. Zatem, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., uprawnione było nałożenie w drodze decyzji przez Prezydenta W. opłaty adiacenckiej w wysokości 50% różnicy wartości nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż w niniejszej sprawie nie stwierdzono naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów prawa procesowego, w tym art. 77 § 4 k.p.a. Całkowicie chybiona jest teza, iż faktem niewymagającym przeprowadzenia dowodu jest okoliczność, że ewentualne spowolnienie gospodarcze, na które powołuje się [...] S.A. w W., pociąga za sobą zawsze spadek wartości nieruchomości, bowiem ustalenie wartości nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych. Rzeczoznawca majątkowy jest jedynym uprawnionym podmiotem (posiada monopol ustawowy), upoważnionym do dokonywania wyceny nieruchomości, zaś sporządzona przez niego wycena, jako dowód w rozumieniu 75 § 1 k.p.a., podlega ocenie organu w toku postępowania, zgodnie z regułami postępowania dowodowego. Jeżeli strona uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. sporządzonemu przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operatowi szacunkowemu z dnia [...] sierpnia 2008 r. nie można zarzucić wadliwości. Wycena sporządzona została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym w myśl zasad określonych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat szacunkowy, na podstawie którego oszacowano wartość nieruchomości przed i po jej podziale, został w dniu [...] marca 2009 r. zaktualizowany, poprzez potwierdzenie aktualności danych w nim zawartych przez rzeczoznawcę majątkowego. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że przed wydaniem decyzji zapewniono stronie czynny udział w każdym stadium postępowania co czyni zadość art. 10 § 1 k.p.a. W szczególności, z protokołu oględzin nieruchomości, które miały miejsce w dniu [...] lipca 2008 r. wynika, iż strona brała w nich udział, zgłaszając rzeczoznawcy majątkowemu stosowne informacje. Natomiast pismem z dnia 20 marca 2009 r. strona została poinformowana przez organ pierwszej instancji o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dokumentami w sprawie oraz wniesienia uwag i wniosków, z którego to prawa strona skorzystała w dniu 31 marca 2009 r. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] S.A. w W. zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego poprzez przyjęcie jako podstawy do wydania decyzji operatu szacunkowego, który nie spełnia wymagań określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego; 2) przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. oraz art. 77 § 4 k.p.a., gdyż organ odwoławczy nie odniósł się merytorycznie do uwag, jakie zostały zawarte w treści złożonego odwołania, a ponadto podstawą decyzji organu pierwszej instancji stał się operat zawierający istotne uchybienia, przez co została naruszona zasada praworządności, a co nie zostało zakwestionowane przez organ odwoławczy; 3) art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) potwierdziła, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając powyższe stanowisko Sąd stwierdza na wstępie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadnie wskazało jako podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy art. 98 lit. a) ust. 1 i art. 98 lit. a) ust. 1 lit. a) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst. jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej – "ugn"). Przepisy te istotnie stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na konieczność uwzględnienia, także przez organ odwoławczy, stanu prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 1995 r., SA/Gd 435/95, OwSS 1996/2/39). Należy wobec tego zauważyć, że art. 98 lit. a) ust. 1 lit. a) ugn stanowi: "ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne". Z przepisu tego wynika konieczność uwzględnienia uchwały rady gminy zawierającej stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Ponadto wymagane jest w każdym przypadku zastosowanie uchwały, o której mowa w art. 98 lit. a) ust. 1 ugn. W przepisie tym w sposób jednoznaczny wskazano, że wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Podsumowując rozważania w tej części należy stwierdzić, że ustalenie opłaty adiacenckiej, po wejściu w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), co nastąpiło w dniu [...] października 2007 r., wymaga nie tylko uwzględnienia wynikającej z art. 98 lit. a) ust. 1 lit. a) ugn stawki procentowej obowiązującej w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, ale także maksymalnej wysokości stawki procentowej określonej w art. 98 lit. a) ust. 1 ugn. Należy przy tym wyjaśnić, że chybione jest stanowisko organu odwoławczego co do skutków braku przepisów przejściowych w ustawie z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw w odniesieniu do uchwał podjętych przed wejściem w życie tej ustawy. Brak tych przepisów nie stwarza bowiem, w ocenie Sądu, podstawy do dalszego stosowania uchwał podjętych w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 98 ust. 4 ugn, a stanowi niewątpliwą przeszkodę do uwzględnienia uchwał określających stawkę procentową większą niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Przedstawiając powyższe stanowisko konieczne jest także wyjaśnienie, że organy obu instancji wydały decyzję w oparciu o uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Oznacza to, że wymieniona uchwała została podjęta na podstawie upoważnienia zawartego w art. 98 ust. 4 ugn. Przepis ten był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r. (SK 19/06, OTK-A 2007/4/37) orzekł między innymi, iż art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Następstwem stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 98 ust. 4 ugn jest nie tylko utrata mocy obowiązującej tego przepisu w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r., ale także przepisów wykonawczych uchwalonych w wymienionym okresie na podstawie niekonstytucyjnego przepisu upoważniającego. Uchwały organów samorządowych, wydawane na podstawie ustaw szczególnych i w celu ich wykonania zalicza się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Uchwały te, analogicznie jak rozporządzenia, muszą być zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, a więc nie tylko z ustawą, na podstawie której uchwała została wydana, ale także innymi ustawami i Konstytucją. Jeżeli zatem przepis upoważniający do wydania uchwały zostanie uchylony w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to stwierdzona wadliwość przepisu ustawowego rozciąga się na wydany na jego podstawie akt wykonawczy i prowadzi do utraty mocy obowiązującej uchwały (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., II OSK 102/08, NZS 2008/5/103; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2002 r., II SA/Ka 3255/01, ONSA 2003/2/68; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 maja 2002 r., P 1/01, OTK-A 2002/3/06). Uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału nie mogła być uwzględniona przy ustaleniu opłaty adiacenckiej nie tylko z powodu jej niezgodności z art. 98 lit. a) ust. 1 ugn, ale także z uwagi na wydanie tej uchwały na podstawie przepisu, który utracił moc obowiązującą w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Przedstawione okoliczności wskazują na naruszenie przez organy obu instancji prawa materialnego, to jest art. 98 lit. a) ust. 1 i art. 98 lit. a) ust. 1 lit. a) ugn poprzez błędną wykładnię tych przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę właściwy organ uwzględni powyższe uwagi, a ponadto rozważy czy zasadne jest zobowiązanie do uiszczenia opłaty adiacenckiej [...] S.A. w W. oraz przedstawi w tym zakresie szczegółowe stanowisko. Sąd nie uwzględnił zarzutów skarżącej zmierzających do podważania ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego, a w szczególności kwestionujących prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wzrostu wartości nieruchomości po podziale. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., realizując obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym, dokonało analizy operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego R. T. i odniosło się w sposób szczegółowy do zarzutów zawartych w odwołaniu. Organ odwoławczy ostatecznie uznał, że operat szacunkowy został sporządzony w sposób określony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ustosunkowało się także do zarzutu naruszenia art. 77 § 4 k.p.a. Stanowisko organu odwoławczego odnoszące się do wymienionych powyżej zagadnień nie uchybia obowiązującym przepisom i zostało uzasadnione w sposób wymagany w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.