II GSK 201/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia del. WSA Gabriela Jyż Protokolant Paulina Piasecka po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 listopada 2009 r. sygn. akt VI SAB/Wa 49/09 w sprawie ze skargi M. K. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w przedmiocie rozpoznania wniosku o powołanie na stanowisko egzaminatora praktycznego Lotniczej Komisji Egzaminacyjnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną I Postanowieniem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę M. K. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w przedmiocie rozpoznania wniosku o powołanie na stanowisko egzaminatora praktycznego Lotniczej Komisji Egzaminacyjnej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego poinformował M. K. o odmowie powołania go na stanowisko egzaminatora praktycznego Lotniczej Komisji Egzaminacyjnej. Twierdząc, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie powinno mieć formę decyzji, skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Organ ustosunkowując się do wezwania podał, że przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej, jako k.p.a., nie miały zastosowania w sprawie niniejszej, zatem organ nie był zobowiązany do wydania decyzji. W skardze na bezczynność M. K. domagał się zobowiązania Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do wydania decyzji administracyjnej we wskazanym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucając skargę wyjaśnił, że zarzut bezczynności formułowany w skardze do sądu administracyjnego może dotyczyć wyłącznie przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej nie może zatem dotyczyć czynności faktycznych, choćby organ lub inny podmiot był zobowiązany do ich wykonania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, bądź w wyniku określonych zdarzeń lub wydania aktów administracyjnych. Zaskarżalne do sądu administracyjnego są bowiem decyzje, postanowienia lub inne akty administracyjne, a nie czynności faktyczne podejmowane na ich podstawie. Skardze do sądu podlegają wprawdzie również "inne czynności" organu administracji publicznej wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, jednak wyłącznie te czynności, które mieszczą się w zakresie administracji publicznej i dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 99 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (tekst jednolity: Dz. U. z 2006, Nr 100, poz. 696 ze zm., zwanego dalej Prawem lotniczym) Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego powołuje członków komisji egzaminacyjnej spośród osób wyróżniających się odpowiednimi kwalifikacjami, wiedzą i doświadczeniem w zakresie lotnictwa. Nie ma zatem wytycznych, w jakiej formie winien tego dokonać. Przedmiotem skargi M. K. nie jest bezczynność organu w zakresie wydania aktu lub czynności, wyliczonych enumeratywnie przez ustawodawcę w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., lecz wykonania innych czynności o charakterze stricte faktycznym. II M. K. w skardze kasacyjnej domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: – art. 166 p.p.s.a. w związku 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przyjęciu przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych, że przedmiotem skargi jest wykonanie czynności faktycznych, bez wnikliwej jej oceny, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie; – art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, polegające na odrzuceniu skargi, jako niedopuszczalnej pomimo dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji w sposób nieuprawniony uznał, że obowiązujące przepisy Prawa lotniczego nie dają podstaw do przyjęcia, iż Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego może wydawać decyzje administracyjne w sprawie powołania na stanowisko egzaminatora praktycznego Lotniczej Komisji Egzaminacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 pkt 2 Prawa lotniczego, do zadań Prezesa ULC należy między innymi wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych w niniejszej ustawie. Natomiast w świetle art. 99 Prawa lotniczego Prezes Urzędu powołuje członków komisji egzaminacyjnej spośród osób wyróżniających się odpowiednimi kwalifikacjami, wiedzą i doświadczeniem w zakresie lotnictwa. Skoro ustawodawca posłużył się terminem "powołuje" to zgodnie z zasadami wykładni należy rozumieć przez to działanie obligatoryjne, w razie spełnienia kryteriów określonych w przepisach odrębnych. W niniejszej sprawie charakter "powołania" przesądza o jej indywidualnym charakterze. Należy więc przyjąć, że następuje to w formie decyzji administracyjnej, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania dowodowego zgodnie z zasadami obowiązującymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Nawet jednak przy przyjęciu, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie wydaje decyzji administracyjnej to dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie wynikałaby z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem akt powołania na stanowisko egzaminatora stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej zostało poddane postanowienie Sądu I instancji wydane w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W kwestionowanym postanowieniu Sąd I instancji uznał, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż jej przedmiotem nie jest bezczynność organu w zakresie wydania aktu lub czynności wyliczonych enumeratywnie przez ustawodawcę w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Sądu I instancji autor skargi kasacyjnej prezentuje pogląd, iż powołanie na "stanowisko" egzaminatora praktycznego Lotniczej Komisji Egzaminacyjnej następuje w formie decyzji administracyjnej lub w drodze czynności, o której mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pierwszą ze wskazanych możliwości kasator wywodzi z art. 21 ust.1 pkt 2 Prawa lotniczego i art.99 tej ustawy, a także z § 1 Statutu Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Natomiast drugą możliwość upatruje w tym, że uprawnienie do powołania na stanowisko egzaminatora wynika z przepisów prawa – przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2003 r. w sprawie egzaminów państwowych na licencje lub uprawnienia lotnicze (Dz.U. Nr 168, poz. 1637) oraz tzw. "Wspólnych wymagań Lotniczych JAR FCL". Przed odniesieniem się do poglądów zaprezentowanych w skardze kasacyjnej niezbędne jest prawidłowe określenie pojęć, którymi posłużył się prawodawca w Prawie lotniczym i aktach wydanych przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, a które odnoszą się do kwestii "powołania na stanowisko egzaminatora praktycznego" Lotniczej Komisji Egzaminacyjnej. Zgodnie z art. 99 ust.2 Prawa lotniczego Prezes Urzędu powołuje członków komisji egzaminacyjnej spośród osób wyróżniających się odpowiednimi kwalifikacjami, wiedzą i doświadczeniem w zakresie lotnictwa. Powołanie Komisji Egzaminacyjnej nastąpiło w formie zarządzenia nr 3 Prezesa Urzędu z dnia 27 stycznia 2003 r. w sprawie powołania Lotniczej Komisji Egzaminacyjnej (Dz. Urz. ULC Nr 2, poz.4) . W myśl § 1 ust.2 pkt 2 b zarządzenia Prezes Urzędu wyznacza spośród niestałych członków Lotniczej Komisji Egzaminacyjnej egzaminatorów praktycznych. Stosownie zaś do § 1 ust. 3 tego zarządzenia, Prezes Urzędu ustala wykaz niestałych członków Komisji. W oparciu o zarządzenie Prezes Urzędu decyzją nr 8 z dnia 28 lutego 2003 r. powołał członków Lotniczej Komisji Egzaminacyjnej (zwanej dalej LKE). Wykaz niestałych członków komisji – egzaminatorów praktycznych stanowi załącznik nr 2 i 3 do tej decyzji (Dz.Urz. ULC Nr 2, poz. 7). Wymóg, aby członkowie LKE byli pracownikami Urzędu nie obejmuje niestałych członków komisji (a contrario § 2 zarządzenie nr 3 Prezesa Urzędu). Z przedstawionych uregulowań wynika, że skarżący w istocie domagał się od organu powołania go na członka komisji egzaminacyjnej. Komisja egzaminacyjna w myśl art. 99 ust.1 Prawa lotniczego, jest uprawniona do przeprowadzania egzaminu państwowego, którego pozytywny wynik jest warunkiem uzyskania licencji wymaganych dla określonych specjalności personelu lotniczego. Przepis art.99 jest umieszczony w Dziale V Personel Lotniczy Rozdział 1 Kwalifikacje Personelu. Zadania i kompetencje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego określa art. 21 ust.2 Prawa lotniczego. Przepis ten stanowi otwarty katalog zadań i kompetencji Prezesa, wśród których wymieniono wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych w niniejszej ustawie (art. 21 ust.2 pkt 2) oraz sprawdzenie kwalifikacji personelu lotniczego (art. 21 ust.2 pkt 7). Wbrew temu co twierdzi autor skargi kasacyjnej przepisy Prawa lotniczego nie zawierają podstawy do wydania decyzji administracyjnej w sprawie powołania na członka komisji egzaminacyjnej. Analiza przepisów tej ustawy wykazuje, że w każdej sytuacji, gdy załatwienie sprawy wymaga wydania decyzji administracyjnej stanowi o tym wprost odpowiedni przepis Prawa Lotniczego, będący podstawą materialnoprawną do wydania takiej decyzji (np. art. 27 ust. 3 a, art. 29, art. 34 ust.1, art. 41 ust.1 art. 47 ust. 2, art. 59 ust. 5). To rozwiązanie koresponduje z treścią art. 22 ust. 2 pkt 2 Prawa lotniczego, wskazującą wprost na istnienie prawa pozytywnego. Brak jest również jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Powołanie członków komisji egzaminacyjnej nie jest sprawą administracyjną w znaczeniu przyjętym w art. 1 pkt 1 k.p.a. Już tylko z tego powodu nietrafne jest wywodzenie domniemania formy decyzji z treści § 1 statutu Urzędu Lotnictwa Cywilnego (zarządzenie nr 136 Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawie nadania statutu Urzędowi Lotnictwa Cywilnego – MP Nr 55 poz. 754). Ponadto powołując § 1 statutu skarżący w sposób nieuprawniony utożsamia pojęcie decyzji administracyjnych z użytym w tym przepisie określeniem "decyzjami". Przepis ten stanowi, że Urząd Lotnictwa Cywilnego zapewnia obsługę Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego i działa zgodnie z jego zarządzeniami, decyzjami i wytycznymi oraz pod jego bezpośrednim kierownictwem. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także poglądu, że "akt powołania na stanowisko egzaminatora stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień wynikających z mocy przepisów prawa". Należy odnotować w tym zakresie brak konsekwencji w poglądach prezentowanych w skardze kasacyjnej, przejawiający się nie tylko we wzajemnie wykluczających się stwierdzeniach, że powołanie na członka komisji egzaminacyjnej następuje w formie decyzji administracyjnej i że "nie ulega, bowiem wątpliwości", że należy je zaliczyć do tej kategorii, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ale również w tym, że owo powołanie jest określane zarówno jako akt, jak i czynność. Akty lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., muszą spełniać łącznie następujące przesłanki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, d) muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Nie ma przepisu prawa, który określałby uprawnienie indywidualnego podmiotu do "bycia" członkiem LKE. Przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2003 r. w sprawie egzaminów państwowych na licencje i uprawnienia lotnicze określa szczegółowe wymagania w zakresie kwalifikacji, wiedzy i doświadczenia członków komisji egzaminacyjnej. W § 4 i § 5 tego rozporządzeniu zawarto warunki, jakie musi spełnić członek komisji – egzaminator praktyczny. Z treści tych przepisów nie wynika, że spełnienie wskazanych warunków rodzi uprawnienie do powołania na członka komisji egzaminacyjnej. Wręcz przeciwnie – spełnienie tych wymogów jest przesłanką niewystarczającą. Członkowie komisji powoływani są bowiem, zgodnie z art. 99 ust.2 Prawa lotniczego "spośród osób wyróżniających się odpowiednimi kwalifikacjami, wiedzą i doświadczeniem w zakresie lotnictwa". Podkreślić przy tym należy wyraźnie, że nawet spełnienie tej dodatkowej wskazanej w ustawie przesłanki "wyróżniania się wiedzą i doświadczeniem" nie oznacza, iż istnieje podstawa prawna do domagania się powołania na członka komisji egzaminacyjnej. Powołanie członków komisji egzaminacyjnej należy zaliczyć do tych zadań i kompetencji Prezesa Urzędu, które określone są w art. 21 ust. 2 pkt 7 Prawa lotniczego, jako sprawdzanie kwalifikacji personelu lotniczego. Jak już bowiem podano przepis art. 99 został zamieszczony w Dziale – Personel Lotniczy Rozdział Kwalifikacje personelu. Realizacja tego zadania następuje m.in. poprzez wydanie zarządzeń (powołane zarządzenie nr 3) i decyzji, które nie są decyzjami administracyjnymi w znaczeniu przyjętym w art. 1 pkt 1 k.p.a. i art. 104 k.p.a. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. Skoro zaskarżona bezczynność nie dotyczy zwłoki w wydaniu decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, Sąd I instancji trafnie uznał skargę za niedopuszczalną. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.