I OSK 283/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1186/09 w sprawie ze skargi Z. N. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Z. N. na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1186/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z. N., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 17 maja 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości położonej w Ł., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]ha, będącej własnością Z. N. Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod rozbudowę drogi krajowej nr 4 (E-40) Jędrzychowice - Korczowa na odcinku [...], prawa własności w/w nieruchomości oraz ustalającej odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie na jej rzecz w kwocie [...] zł. Od powyższej decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lipca 2008 r. Z. N. wniosła odwołanie. Pismem z dnia 30 kwietnia 2009 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił o wycofanie wniosku o wydanie decyzji wywłaszczeniowej dotyczącej w/w działki. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Podkarpackiego i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że wszczęcie postępowania dotyczącego wywłaszczenia nieruchomości, zgodnie z przepisem art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) oparte jest na zasadzie skargowości i wymaga stosownego wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W ocenie organu w sprawie zaistniała faktyczna podstawa do obligatoryjnego umorzenia postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.), gdyż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wycofał wniosek o wywłaszczenie nieruchomości, co oznacza utratę przez inwestora zainteresowania w uzyskaniu decyzji merytorycznej. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. w części umarzającej postępowanie przed organem pierwszej instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Z. N., zarzucając naruszenie art. 139, art. 136, art. 9, art. 10 § 1, art. 15 oraz art. 105 § 1 i 8 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze sposobu zakończenia postępowania odwoławczego, ponieważ jest ograniczony kryterium umorzenia postępowania określonym w art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania może istnieć jeszcze przed jego wszczęciem jak i może powstać w toku postępowania i niezależnie od tego, w jakim czasie zaistnieje, organ rozpoznający sprawę ma obowiązek jej uwzględnienia. Obowiązek ten wynika z art. 105 § 1 k.p.a., a jego zaniechanie skutkować będzie wadliwością prawną podjętego rozstrzygnięcia. Ponadto Sąd stwierdził, że umorzenie postępowania bez ustalenia, że postępowanie pierwszej instancji było bezprzedmiotowe, stanowi rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a) i rażące naruszenie art. 138 § 1 pk 2 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że Minister Infrastruktury wydając zaskarżoną decyzję zmienił przedmiot postępowania administracyjnego i tym samym, postępowanie stało się jednoinstancyjne. W ocenie WSA w Warszawie nie było podstaw do uchylenia decyzji Wojewody Podkarpackiego i umorzenia postępowania przed tym organem, bowiem postępowanie to nie było bezprzedmiotowe. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Minister Infrastruktury, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 15 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że w sprawie nie zachodził przypadek bezprzedmiotowości postępowania umożliwiający wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez uznanie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wskazano, że instytucja umorzenia postępowania administracyjnego nie ma w k.p.a. charakteru jednorodnego. Obok kodeksowej podstawy formułującej obowiązek jej zastosowania (art. 105 § 1 k.p.a.) funkcjonuje także regulacja pozostawiająca umorzenie postępowania uznaniu organu administracji publicznej (art. 105 § 2 k.p.a.). Bez względu w jakiej formie inwestor wyrazi brak woli nie kontynuowania postępowania (cofnięcie wniosku czy też żądanie umorzenia postępowania), należy taką sytuację oceniać jako brak wniosku (rozumianego nie literalnie, jako pismo inicjujące postępowanie, ale jako wola uzyskania rozstrzygnięcia). W taki sposób inwestor neguje istnienie wniosku, a więc wskazuje, że postępowanie jest bezprzedmiotowe z uwagi na brak jednego z elementów warunkujących wszczęcie i prowadzenie postępowania. Skoro w niniejszej sprawie bezprzedmiotowość wynikła przed organem II instancji, to obowiązkiem organu odwoławczego było uwzględnienie tego stanu i wydanie reformatoryjnego orzeczenia o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. N. wniosła o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Naczelny Sad Administracyjny zważył co następuje: skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Minister Infrastruktury nie naruszy przepisów postępowania tj. art. 138§1 pkt.2 kpa. w zw z art. 105§1 kpa. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego to, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że nowelą z dnia 18 października 2006r. art. 1 ust.9. ( Dz. Nr220 poz.1601) zmianie uległ art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w którym dodano ust.4, z którego wynika, że nieruchomości lub ich części o których mowa w art. 11 f ust.1 pkt.6 stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji wywołuje, z mocy samego prawa skutek prawny w postaci przejścia prawa własności na inny podmiot. Nieruchomości, które ujęte zostały w obszar pasa drogowego wyznaczonego omawianą decyzją, stanowiące dotychczas własności, przysługującą określonej osobie, z chwilą nabycia przez decyzję waloru decyzji ostatecznej, stają się przedmiotem własności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W sprawie niniejszej zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, bowiem działka nr. [...] została ujęta w decyzji o zezwoleniu na realizację rozbudowy drogi krajowej nr 4 Jędrzychowice – Korczowa, co oznacza, że z mocy samego prawa stała się własnością Skarbu Państwa, co czyni postępowanie o wywłaszczenie tej nieruchomości, na rzecz tego podmiotu, bezprzedmiotowym. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 185 P.p.s.a. Na zasadzie art. 204 ust. 2 P.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego.