II OSK 725/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu dnia 20 września 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 422/09 w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 13 listopada 2009 r., II SA/Rz 422/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej jako: WSA) - po rozpatrzeniu sprawy ze skargi J. M. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej jako: PWINB) z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania - oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] marca 2009 r., [...] PWINB uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Stalowej Woli (dalej jako: PINB) z dnia 15 stycznia 2009 r., Nr [...] orzekającą o wydaniu przez ten organ decyzji z dnia 22 stycznia 2004 r., [...] z naruszeniem przepisów prawa oraz odmawiającą uchylenia tej decyzji, a także stwierdził, że decyzja PINB z dnia 22 stycznia 2004 r., [...] wydana została z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji PWINB wskazał, że odwołanie J. M. zostało uwzględnione o tyle, że decyzja PINB z dnia 15 stycznia 2009 r. została uchylona. Równocześnie organ odwoławczy stwierdził, że wcześniejsza decyzja PINB - z dnia 22 stycznia 2004 r., [...] także wydana została z naruszeniem prawa, jednak nie może być uchylona, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja tej samej treści. Z orzeczeniem PWINB nie zgodziła się J. M. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego w kwocie 480 złotych. W uzasadnieniu skargi wskazała, że budowa obiektu budowlanego wbrew pozwoleniu na budowę stanowi istotne odstępstwo od przepisów budowlanych i narusza słuszne interesy skarżącej na skutek zacieniania nieruchomości stanowiącej jej własność. Nie bez znaczenia dla sprawy jest przewlekłość w jej prowadzeniu oraz wadliwe stosowanie przez organy przepisów postępowania odnoszących się do wznowienia postępowania. W sprawie poza sporem jest, że decyzja z 22 stycznia 2004 r. wydana została z naruszeniem prawa stanowiącym przesłankę wznowienia postępowania. Samo wznowienie postępowania i poddanie tego postępowania ocenie sądów administracyjnych w okresie od 2000 r. do chwili obecnej dobitnie wskazuje, że decyzja z 2004 r. nie ma przymiotu ostateczności. Nie usunięcie jej z obrotu prawnego pomimo istnienia istotnych wad wskazuje, że zapadła ona z naruszeniem prawa i z tego powodu powinna być wyeliminowana przez organy nadzoru budowlanego. Odpowiadając na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie wskazując na argumentację jak w uzasadnieniu skarżonej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA wskazał, że skarga J. M. nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji podkreślił, że wznowienie postępowania jest instytucją o nadzwyczajnym charakterze, której celem jest ustalenie czy w postępowaniu zwyczajnym doszło do naruszenia prawa w sposób określony w art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zmianami - dalej jako: kpa), a zaistnienie wskazanej w tym przepisie przesłanki prowadzić musi do wznowienia postępowania, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, jednak uchylenie wadliwej decyzji po wznowieniu jest możliwe tylko wtedy, gdy zapadłaby inna decyzja niż objęta postępowaniem wznowieniowym. Ponieważ w skarżonym przypadku decyzja byłaby tej samej treści, to brak było podstaw do jej uchylenia. WSA dodał, że w sprawie poza sporem pozostaje, iż skarżąca nie brała udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu zlokalizowanego na działce będącej własnością Rozalii i Stanisława Rostek. Ta okoliczność niewątpliwie dawała podstawę do wznowienia postępowania, co zostało przez organy uczynione. Stan sprawy potwierdza jednak stanowisko PWINB, który uchylił decyzję PINB i stwierdził, że decyzja w sprawie pozwolenia na użytkowanie wydana została z naruszeniem prawa, co spełnia warunki określone w art. 151 § 2 kpa. W rozpoznawanej sprawie PWINB wyraźnie wskazał, że pomimo pominięcia skarżącej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w sprawie pozwolenia na użytkowanie, decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i jest ostateczna. Istnienie tej decyzji nie daje w chwili obecnej możliwości jej usunięcia z obrotu prawnego, co stanowi konsekwencję wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej jako: NSA) Ośrodek Zamiejscowy (dalej jako: OZ) w Rzeszowie z dnia 17 czerwca 1999 r., SA/Rz 1975/97 oraz wyroku NSA OZ z dnia 13 lutego 2002 r., SA/Rz 1081/00, a także wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2006 r., VII SA/Wa 1929/06, w których przesądzono, że drogą legalizacji samowoli popełnionej przez Rozalię i Stanisława Rostek jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Decyzja taka, pomimo próby jej unieważnienia, pozostaje w obrocie prawnym, zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2006 r., a to oznacza, że w objętej skargą sprawie niezależnie od stwierdzonej przesłanki wznowienia, ta decyzja co do istoty po wznowieniu musiałaby być taka sama. W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że spełniona jest przesłanka z art. 151 § 2 kpa w związku z art. 146 § 2 kpa, a to oznacza, że skarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ppsa podlega oddaleniu. Wnosząc skargę kasacyjną pełnomocnik strony skarżącej zaskarżył powołany wyrok WSA w całości zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogło miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zmianami - dalej jako: ppsa) przez niedokonanie oceny prawnej i wyjaśnienia legalności zaskarżonej decyzji PWINB oraz zarzutów strony skarżącej, oceny i analizy wykonania zaleceń wyroków WSA z dnia 17 czerwca 1999 r., SA/Rz 1975/97, z dnia 13 lutego 2002 r., SA/Rz 1081/00, "z dnia 18 października 2005 r." a w konsekwencji naruszenie prawa materialnego - art. 5 pkt 9 i art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obowiązujący w dniu wniesienia skargi kasacyjnej tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zmianami - dalej jako: dpb) przez przyjęcie, że "w ocenie Sądu oznacza to, że spełniona jest przesłanka z art. 151 § 2 kpa w związku z art. 146 § 2 kpa, a to oznacza, że skarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ppsa podlega oddaleniu". Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i merytoryczne rozpoznanie sprawy, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego w pierwszej instancji w kwocie 480 zł i kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym wg norm przepisanych W uzasadnieniu wskazano, że zarówno decyzja z dnia 22 stycznia 2004 r. jak i postanowienie PWINB z 2006 r. stanowiło wybieg organów I i II instancji zmierzający do pozbawienia skarżącej dochodzenia swych słusznych praw, względnie przedłużenia biegu sprawy, bowiem trudno przypuszczać, że wyspecjalizowane organy administracji państwowej nie umiały zinterpretować jednoznacznych przepisów czy wyroków sądowych, a Rozalia i Stanisław Rostkowie - mimo sygnalizacji skarżącej skierowanej do PINB - przez cały czas użytkowali i nadal bez żadnych przeszkód użytkują sporny budynek. Ocena Sądu w tym przedmiocie jest niejasna i nie przekonywująca w świetle wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2006 r., II OSK 730/05, w którym stwierdza się, że po wznowieniu postępowania postępowanie toczy się od nowa, a nową decyzję wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Zgodnie z tym wyrokiem nie można mówić o ostateczności decyzji z dnia 24 stycznia 2004 r. i o jej bycie w obrocie prawnym od chwili uprawomocnienia się wyroku Sądu Wojewódzkiego w Rzeszowie z dnia 18 października 2005 r., II SA/Rz 893/04, uchylającego zarówno decyzję PWINB jak i decyzję po wznowieniu postępowania wydaną przez PINB z dnia 23 lipca 2004 r. do czasu ostatecznej decyzji wydanej po tym wyroku tj. z dnia [...] marca 2009 r., a zaskarżonej do Sądu I instancji. Wskutek wznowienia postępowania i prawomocnie uchylenia decyzji wydanej po wznowieniu decyzji w sprawie po prostu nie było. Okoliczność ta ma znaczenie dla oceny legalności działania organów nadzoru budowlanego. W dalszej części skargi kasacyjnej wskazano, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom i funkcjom określonym w art. 141 § 4 ppsa, bowiem nie wyjaśnia podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie ocenił i ani słowem nie odniósł się do realizacji zaleceń zawartych w prawomocnych przecież poprzednich wyrokach w tej sprawie. Na koniec uzasadnienia podano, że wniosek ewentualny o uchylenie zaskarżonego wyroku i jego zmianę przez NSA i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy jest podyktowany ekonomiką procesu, a także troską o jego nieprzedłużanie i ostateczne załatwienie sprawy, która toczy się już od 1977 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ppsa NSA rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że wskazany przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 ppsa przez niedokonanie oceny prawnej i jej wyjaśnienia legalności zaskarżonej decyzji PWINB znajduje swoje uzasadnienie, ale w konkretnej sprawie nie prowadzi do konieczności uwzględnienia skargi kasacyjnej. Należy wskazać w tym zakresie, że przepisy ppsa przewidują możliwość oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wynika z tego, iż nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia przez WSA nie prowadzi do uwzględnienia skargi kasacyjnej, jeżeli to naruszenie prawa nie miało wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia (por. T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego. Część pierwsza. Postępowanie rozpoznawcze, LexisNexis, wydanie 4, s. 816). U podstaw powyższej regulacji znalazł się wzgląd na zasady ekonomiki procesowej, z którymi sprzeczne byłoby uwzględnienie skargi kasacyjnej tylko dlatego, że trafne rozstrzygnięcie ma niewłaściwe uzasadnienie. Gdyby bowiem doszło do uchylenia takiego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, rola sądu, który wydał zaskarżone orzeczenie, ograniczałaby się jedynie do poprawienia uzasadnienia (tak: Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 czerwca 1998 r., II UKN 77/98, OSNAPiUS z 1999 r., nr 11, poz. 378). Ponadto, jak wynika z treści art. 190 ppsa, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. W rozpatrywanej sprawie WSA podjął słuszne rozstrzygnięcie, ale strona wnosząca skargę kasacyjna ma rację, że Sąd I instancji naruszył dyspozycję art. 141 § 4 ppsa Według tego przepisu bowiem uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje zaś wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na ocenę przez strony postępowania i ewentualnie skontrolowanie przez NSA, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 452). Tymczasem WSA odnosząc się do spornej kwestii wznowienia postępowania w zbyt lakoniczny i nie do końca zrozumiały sposób wskazał powody uznania orzeczenia organu administracji za prawidłowe. Tezy postawione przez WSA w tym zakresie wymagały uzasadnienia przez odwołanie się do treści konkretnego uregulowania prawnego, a - zdaniem NSA - uzasadnienie wyroku WSA w tym zakresie jest nieprzekonywujące. Należy jednak podkreślić, że pomimo niezbyt czytelnego uzasadnienia rozstrzygnięcie Sądu I instancji jak i tok rozumowania do takiego rozstrzygnięcia prowadzący były prawidłowe i w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny. WSA ocenił więc prawidłowo, że w sytuacji, gdy - jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego - na skutek wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej, organ odwoławczy podjął właściwe rozstrzygnięcie, stwierdzając wydanie decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazując powód, dla którego decyzji nie uchylono. Co więcej, podjęte przez PWINB rozstrzygnięcie było jedynym możliwym i prawidłowym, skoro art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 kpa wskazuje wprost, że w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Tak więc, skoro w objętej skargą sprawie, niezależnie od stwierdzonej przesłanki wznowienia, decyzja co do istoty po wznowieniu musiałaby być taka sama jak decyzja z dnia 22 stycznia 2004 r., rozstrzygnięcie PWINB z [...] marca 2009 r. było prawidłowe, a wobec tego, Sąd I instancji - nie dostrzegając naruszenia prawa w działaniu organu II instancji - był zobligowany skargę J. M. oddalić. Odnośnie zarzutu naruszenie prawa materialnego - art. 5 pkt 9 i art. 59 ust. 5 dpb przez przyjęcie, że "w ocenie Sądu oznacza to, że spełniona jest przesłanka z art. 151 § 2 kpa w związku z art. 146 § 2 kpa, a to oznacza, że skarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ppsa podlega oddaleniu", tak sformułowany zarzut jest niezrozumiały i nieczytelny, a wobec tego NSA nie był w stanie się do niego w żaden sposób ustosunkować. Strona skarżąca w żadnym miejscu uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wskazała, w jaki sposób przytoczone sformułowanie WSA "w ocenie Sądu oznacza to, że spełniona jest przesłanka z art. 151 § 2 kpa w związku z art. 146 § 2 kpa, a to oznacza, że skarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ppsa podlega oddaleniu" - miałoby naruszać art. 5 pkt 9 i art. 59 ust. 5 dpb. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ppsa należało orzec jak w sentencji.