II OSK 499/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia del. NSA Zofia Flasińska /spr./ Protokolant asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Z.-C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1473/09 w sprawie ze skargi A. Z.-C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2009 r., 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. Z.-C. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 16 listopada 2009 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1473/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Z. – C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2009 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Krakowskiemu Konsorcjum Inwestycyjnemu "[...]" sp. z o.o. w Krakowie pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z podziemnymi garażami wielostanowiskowymi i instalacjami wewnętrznymi: gazową, wodno - kanalizacyjną, elektryczną, wentylacją mechaniczną garaży, drogami wewnętrznymi, parkingami oraz wjazdem z ul. [...], na działkach nr ewid.: [...], [...], [...], [...], obr. 5 Krowodrza, położonych przy ul. [...] w Krakowie. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2008 r. została wydana w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2007 r. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło uchybienie przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania od decyzji o warunkach zabudowy. Wyrokiem z dnia [...] marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 802/07) uwzględnił skargę A. Z. - C. i uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 marca 2009 r. (sygn. akt II OSK 1299/08) oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło A. Z. - C. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o warunkach zabudowy. Postanowienie to zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 marca 2008 r. (sygn. akt II SA/Kr 987/07). Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 marca 2009 r. (sygn. akt II OSK 1297/08). Postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2007 r. w przedmiocie warunków zabudowy nie zostało więc zakończone, a wskazana decyzja utraciła walor ostateczności. W związku z powyższym Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy to postanowienie. Organy administracji uznały, iż rozstrzygnięcie sprawy pozwolenia na budowę jest uzależnione od zakończenia postępowania odwoławczego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2007 r. w przedmiocie warunków zabudowy dla tej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Sąd wskazał, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno - budowlany obowiązany jest na podstawie art. 35 pkt 1 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r, Nr 156, poz. 1118 ze zm.) sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. W tej sprawie decyzja Prezydenta Miasta Krakowa o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2008 r. została wydana w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2007 r. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, która to decyzja stała się ostateczna z dniem 20 lipca 2007 r. Walor ostateczności decyzja ta utraciła w wyniku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2007 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy i postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 lipca 2007 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia tego odwołania. We wskazanych wyrokach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, iż w ogóle nie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez A. Z. – C., gdyż doręczenie jej decyzji o warunkach zabudowy było bezskuteczne. Sąd I instancji wskazał, iż postępowanie odwoławcze od decyzji o warunkach zabudowy, zainicjowane odwołaniem skarżącej, powinno się więc zakończyć przed zakończeniem merytorycznym postępowania odwoławczego w przedmiocie pozwolenia na budowę. Ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jest bowiem zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., od którego zależy rozpatrzenie i wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Sąd podkreślił, że decyzję o pozwoleniu na budowę na tle całokształtu regulacji prawnych zawartych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym i w ustawie - Prawo budowlane należy postrzegać jako decyzję, która zostanie wydana w oparciu o inną decyzję z wszelkimi konsekwencjami na gruncie prawa materialnego, jak i procesowego (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A. Z. – C., opierając ją na podstawie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: - art. 16 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy w chwili składania przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na budowę była ostateczna, - art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez przyjęcie, że inwestor spełnił wymóg uzyskania pozwolenia na budowę w postaci złożenia wniosku w tym przedmiocie w okresie ważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zachodzą przesłanki zawieszenia postępowania tj. że wystąpiło w sprawie zagadnienie wstępne. Powołując się na powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, że jej zdaniem sprzeczne są twierdzenia, że z jednej strony decyzja ustalająca warunki zabudowy nie została jej skutecznie doręczona (co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie) i nie stała się ostateczna, a z drugiej strony, że inwestor, składając wniosek o pozwolenie na budowę, przedłożył ostateczną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Sąd I instancji uznał, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przestała być ostateczna ex nunc - z chwilą wydania orzeczeń przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Tymczasem – w ocenie strony skarżącej – decyzję tą należy uznawać za nieostateczną od momentu jej wydania, ponieważ odwołanie od niej zostało skutecznie wniesione przez skarżącą. W ocenie skarżącej, możliwe jest obecnie stwierdzenie, że inwestor uchybił wynikającemu z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane obowiązkowi przedłożenia wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę decyzji o warunkach zabudowy w okresie jej ważności. W związku z tym Wojewoda Małopolski prowadzący postępowanie odwoławcze od decyzji o pozwoleniu na budowę powinien tą decyzję uchylić. Kwestia ta nie może stanowić zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Strona skarżąca wskazała ponadto, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2009 r. uchylona została decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Złożenie wniosku o pozwolenie na budowę jest więc możliwe najwcześniej od dnia, w którym decyzja o warunkach zabudowy stała się ostateczna. Osoba składająca wniosek o pozwolenie na budowę obowiązana jest dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy). Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego do obowiązków organu architektoniczno-budowlanego należy bowiem sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane). W rozpoznawanej sprawie inwestor w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ I instancji ([...] grudnia 2008 r.) dysponował ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2007 r. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, ponieważ postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło uchybienie przez A. Z. - C. terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Zgodnie z art. 134 k.p.a. postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest ostateczne. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego również nie wstrzymuje wykonania decyzji czy postanowienia. Decyzja z dnia [...] marca 2007 r. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji utraciła jednak walor ostateczności dopiero na skutek wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny dwóch wyroków z dnia 17 marca 2009 r. w sprawach o sygn. akt II OSK 1299/08 oraz II OSK 1297/08 oddalających odpowiednio skargi kasacyjne od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...] marca 2008 r. (II SA/Kr 802/07) oraz z dnia 27 marca 2008 r. (II SA/Kr 987/07). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia [...] marca 2008 r. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2007 r. stwierdzające uchybienie przez A. Z. - C. terminu do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a wyrokiem z dnia 27 marca 2008 r. Sąd uchylił postanowienie tego samego organu o odmowie przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia tego odwołania. Wyeliminowanie przez sądy administracyjne z obrotu prawnego z dniem 17 marca 2009 r. wskazanych wyżej postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie oznaczało, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2007 r. ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie była decyzją ostateczną. Utrata przez wskazaną decyzję o warunkach zabudowy waloru ostateczności nastąpiła na etapie postępowania odwoławczego w sprawie o pozwolenie na budowę dla tej inwestycji, a zatem inwestor nie dysponował już ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. W tej sytuacji organ odwoławczy powinien rozpatrzeć odwołanie zgodnie z terminami określonymi w art. 35 k.p.a., uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Organ odwoławczy, zawieszając postępowanie w tej sprawie, wiedział więc, że w sprawie o pozwolenie na budowę brak jest wymaganej prawem ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W sprawie o pozwolenie na budowę nie wystąpiło więc zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które dawałoby podstawę do zawieszenia postępowania odwoławczego, ponieważ kwestia, czy decyzja o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji jest ostateczna została już rozstrzygnięta wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2009 r. Kwestia materialnoprawna ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji nie może stanowić zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu o pozwolenie na budowę, gdyż kwestia warunków zabudowy powinna być ostatecznie rozstrzygnięta co do Z. w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, a wyjątkowo najpóźniej w dacie orzekania przez organ architektoniczno-budowlany. Wynika to z treści powołanego na wstępie art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawa do zawieszenia postępowania o pozwolenie na budowę na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może zaistnieć, jeżeli w toku tego postępowania pojawi się kwestia procesowa, której rozstrzygnięcie przesądzać będzie o ważności decyzji o warunkach zabudowy w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę (przykładowo, jeżeli zostanie wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy – por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 81/07, Lex nr 521339 albo – jak w niniejszej sprawie - postępowanie, którego ostateczny wynik przesądzi o tym czy decyzja o warunkach zabudowy była ostateczna w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę). W związku z powyższym zasadny jest podniesiony przez stronę skarżącą zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ odwoławczy, który również rozpoznaje sprawę merytorycznie, orzekając według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania decyzji odwoławczej, ma obowiązek uwzględnić okoliczność braku ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 16 § 1 k.p.a., jak również art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane opierają się na twierdzeniu, że Prezydent Miasta Krakowa, wydając w dniu [...] grudnia 2008 r. decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę, dysponował decyzją o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, która nigdy nie była ostateczna. Jednak z uwagi na treść art. 134 k.p.a. zarzut ten jest niezasadny. Nadto ocena zasadności tych zarzutów prowadzi w istocie do oceny zgodności z prawem decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2008 r., co nie jest przedmiotem niniejszej sprawy, gdyż skarga w tej sprawie dotyczy wyłącznie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymującego w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2009 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania odwoławczego od tej decyzji. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, czego wynikiem było uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2009 r. jako wydanych z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a.