III SA/Wa 806/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędziowie Sędzia WSA Maciej Kurasz (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Wesołowska, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego oddala skargę 1. Z akt sprawy wynikało, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. w dniu 27 czerwca 2005 r., wszczął na podstawie tytułu wykonawczego Nr SM1/917/05 wobec M. W., dalej: "Strona", lub "Skarżący", postępowanie egzekucyjne obejmujące zaległość w podatku dochodowym od osób fizycznych za 2002 r. w wysokości 4.142.353,50 zł. Tytuł wykonawczy wystawiono na podstawie decyzji Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w K. z [...] marca 2005r. ustalającej zobowiązanie w podatku dochodowym od osób fizycznych z tytułu nieujawnionych źródeł przychodów lub nieznajdujących pokrycia w źródłach ujawnionych. 2. Dwoma pismami z 21 czerwca 2005 r. skierowanymi do Sądu Rejonowego dla W. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych i Sądu Rejonowego w Z., Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. zwrócił się o dokonanie wpisu hipoteki przymusowej w księgach wieczystych założonych dla nieruchomości będących własnością Skarżącego. W dniach 2 sierpnia 2005 r. i 6 grudnia 2005r. właściwe Sądy dokonały wpisu hipotek do ksiąg wieczystych. 3. Pismem z dnia 8 lipca 2008 r. Strona złożyła wniosek o wstrzymanie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Zdaniem Skarżącego wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego uzasadniony był okolicznością, iż wykonanie zaskarżonej decyzji, będącej podstawą egzekwowanej należności, stwarzało niebezpieczeństwo powstania realnej szkody oraz spowodowało nieodwracalne skutki. W ocenie Skarżącego zbyte w toku egzekucji składniki majątkowe zobowiązanego będą w praktyce nie do odzyskania. Strona twierdziła też, że dodatkową okolicznością uzasadniającą wstrzymanie postępowania egzekucyjnego był fakt złożenia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oddalającego złożoną przez Stronę skargę na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] lutego 2006 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w K. z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie ustalenia Skarżącemu zobowiązania podatkowego w podatku dochodowym od osób fizycznych od dochodów z nieujawnionych źródeł przychodów lub nieznajdujących pokrycia w źródłach za rok 2002. W ocenie pełnomocnika Skarżącego argumentem przemawiającym za wstrzymaniem postępowania egzekucyjnego było wysokie prawdopodobieństwo uchylenie orzeczenia WSA w Krakowie. 4. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Dyrektor Izby Skarbowej w K. odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że z materiału zgromadzonego w sprawie wynikało, że przedmiotem prowadzonego postępowania egzekucyjnego są zaległości z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych za 2002 r. orzeczone decyzją Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w K. z [...] marca 2005 r. Decyzja ta w postępowaniu odwoławczym została utrzymana w mocy przez Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie, a następnie w postępowaniu skargowym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w dniu 26 marca 2008 r. oddalił skargę. W związku z tym fakt, że Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, nie stanowi szczególnej okoliczności uzasadniającej wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, jednakże Sąd może na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z akt sprawy nie wynikało, aby Sąd wydawał w tym przedmiocie rozstrzygnięcie. Organ zauważył, że przedmiotem prowadzonego postępowania egzekucyjnego są zaległości z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych, które wynikają z ostatecznej decyzji. Dokonana przez organ nadzoru ocena prowadzonego przez organ egzekucyjny postępowania, nie wskazywała na nieprawidłowości. Nie stanowi przesłanki do wstrzymania postępowania egzekucyjnego twierdzenie, że zbycie przez organ egzekucyjny majątku Skarżącego spowoduje skutki nieodwracalne. Organ nadzoru wskazał, że wstrzymanie postępowania egzekucyjnego powoduje jedynie przesunięcie w czasie zapłaty dochodzonych zaległości, w konsekwencji wzrasta kwota zaległości poprzez wzrost odsetek za zwłokę. Zatem wstrzymanie postępowania egzekucyjnego nie poprawi sytuacji finansowej Skarżącego. W związku z powyższym organ nadzoru stwierdził się, że postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie było prowadzone zgodnie z regułami określonymi w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a wstrzymanie postępowania egzekucyjnego nie znajdywało uzasadnienia. 5. Strona zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie składając do Ministra Finansów zażaleniem z dnia 26 sierpnia 2008r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "Kpa", art. 124 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005, Nr 8, poz. 60 ze zm.), dalej: ustawa Ord. pod." oraz naruszenie art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), dalej: "u.p.e.a.". Strona powtórzyła argumenty przedstawione we wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Zarzuciła ponadto organowi lakoniczne i wybiórcze odniesienie się do jej stanowiska. Stanowiło to w ocenie Skarżącego naruszenie wynikającej z art. 124 ustawy Ord. pod. zasady przekonywania, która wymaga by organ podatkowe wyjaśniały stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się załatwianiu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez stronę decyzji bez stosowania środków przymusu. 6. Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powtórzył argumenty przedstawione w zaskarżonym postanowieniu organu pierwszej instancji. Wyjaśnił, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynikało, iż Skarżący nie przedstawił okoliczności, które miałyby szczególny charakter w rozumieniu art. 23 § 6 u.p.e.a. Minister Finansów uznał, że twierdzenie Strony o nieodwracalności skutków i stworzenia niebezpieczeństwa powstania realnej szkody, w przypadku prowadzenia dalszej egzekucji i sprzedaży składników majątkowych należących do zobowiązanego nie jest wystarczające i nie może stanowić przesłanki do wstrzymania prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Istotą bowiem egzekucji jest jej dolegliwość i jak najszybsze wyegzekwowanie należnych zobowiązań. Do wszczęcia tego postępowania dochodzi w przypadku braku dobrowolnej zapłaty zaległości ciążących na zobowiązanym. Z samej istoty postępowania egzekucyjnego wynika jego uciążliwość dla podmiotu, wobec którego to postępowanie jest prowadzone. Równocześnie ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określa zasady gwarantujące poszanowanie minimum egzystencji, których istotą jest aby w trakcie egzekucji nie zabierać tych dóbr i wartości, które są niezbędne zobowiązanemu do życia (wskazano w niej kwoty pieniężne oraz wyliczono przedmioty niepodlegające egzekucji). Organ wyższego stopnia zauważył również, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stosownie do treści art. 18 u.p.e.a., odpowiednie zastosowanie mają przepisy Kpa. Minister Finansów stwierdził, że odwoływanie się w wystąpieniach Strony do przepisów ustawy Ord pod., która reguluje zasady postępowania podatkowego było nieuprawnione. Ustosunkowując się zarzutu naruszenia art. 124 ustawy Ord. pod. jak i naruszenia art. 11 Kpa uznał, iż jest on bezpodstawny. Wyjaśnił, że, Dyrektor Izby Skarbowej w K. prawidłowo zredagował, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie zaskarżonego przez Stronę postanowienia. Organ ten nie pominął milczeniem twierdzeń i argumentów zawartych w wystąpieniu z dnia 8 lipca 2008r. Minister Finansów podkreślił, iż z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Strona dowiedziała się, z jakich przyczyn jej argumentacja, przedstawiona we wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, nie została uwzględniona. Zasada przekonywania została więc zrealizowana. Minister Finansów zwrócił też uwagę, iż Strona zarzucając naruszenie art. 7 Kpa i art. 23 § 6 u.p.e.a., nie sprecyzowała, na czym miałoby polegać rzeczone naruszenie prawa. Rozpatrując zaskarżone postanowienie organ odwoławczy nie dopatrzył się uchybienia wyżej wymienionym przepisom prawa. 7. Strona w skardze z dnia 6 kwietnia 2009 r. wniosła o uchylenie postanowienia Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2009 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] sierpnia 2008 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego: art. 23 § 6 u.p.e.a. oraz naruszenie prawa procesowego: art. 7 Kpa i art. 124 ustawy Ord. pod. Strona w uzasadnieniu skargi powtórzyła argumenty przedstawione we wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego oraz w zażaleniu. 8. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów, w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. 9. Przeprowadzona przez Sąd kontrola pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Ministra Finansów utrzymującego w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie w sprawie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego doprowadziła Sąd do przekonania, że wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nie naruszają przepisów prawa materialnego, w stopniu dającym podstawę do ich uchylenia, jak również przepisów proceduralnych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Sąd nie dopatrzył się także innych uchybień powodujących obowiązek wycofania z obrotu prawnego zaskarżonych aktów administracyjnych. 10. Podnieść na wstępie należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. W myśl art. 1a pkt 16 u.p.e.a., przez wstrzymanie postępowania egzekucyjnego rozumie się wstrzymanie wykonania zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych, oraz niepodejmowanie nowych środków egzekucyjnych. Wstrzymanie czynności egzekucyjnych oznacza z kolei wstrzymanie wykonania wszystkich lub części zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powodują uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych (art. 1a pkt 15). Wstrzymanie postępowania egzekucyjnego oraz wstrzymanie czynności egzekucyjnych mają charakter tymczasowy - trwają nie dłużej niż do ustania przyczyny wstrzymania. Podkreślenia wymaga, iż wstrzymanie czynności egzekucyjnych nie wyklucza dokonywania nowych czynności egzekucyjnych. Natomiast skutkiem wstrzymania postępowania egzekucyjnego jest zarówno niedopuszczalność dokonywania nowych czynności w ramach wykonywania już zastosowanego środka egzekucyjnego, jak i niedopuszczalność stosowania nowych środków egzekucyjnych. Zgodnie z art. 23 § 6 u.p.e.a. organy sprawujące nadzór nad egzekucją administracyjną, tj. organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji, mogą w szczególnie uzasadnionych przypadkach wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt: III SA 1419/99 z istoty tego przepisu wynika, że wstrzymanie egzekucji zależy od uznania organu nadzoru i ogranicza się do szczególnie uzasadnionych wypadków. Pamiętać przy tym należy, iż u.p.e.a. nie zna instytucji "wstrzymania" tego postępowania na wniosek dłużnika, czego domagał się Skarżący. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 1999 r., sygn. akt III SA 7798/98, stwierdził, że uprawnienia "wstrzymania czynności egzekucyjnych" wynikające ze wskazanego przez niego w skardze art. 23 u.p.e.a. przysługują organowi sprawującemu nadzór nad organem egzekucyjnym. Mogą być one wykorzystywane wyłącznie w ramach tego nadzoru - kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego - w wypadkach szczególnie uzasadnionych. Wskazany przepis nie daje natomiast żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. W konsekwencji wniosek zobowiązanego do organu nadzoru o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego może jedynie stanowić impuls do podjęcia przez ten organ czynności nadzorczych z urzędu. Celem tego przepisu jest możliwość uwzględnienia, w toku postępowania egzekucyjnego, zaistniałych indywidualnych okoliczności, uzasadniających czasowe zaprzestanie prowadzenia egzekucji, stanowiące odstępstwo od zasady możliwe najszybszego wykonania zobowiązania. Okoliczności uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego na tej podstawie muszą mieć charakter szczególnie wyjątkowy, co oznacza, że powinny w sposób oczywisty odbiegać od występujących powszechnie. W trybie zmierzającym do wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych w oparciu o art. 23 § 6 nie jest możliwe kwestionowanie działań organu egzekucyjnego. Uprawnienie organu nadzoru do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez nadzorowany organ egzekucyjny powstaje zarówno w przypadku rozpatrywania zażalenia na postanowienia egzekucyjne, jak i w przypadku przeprowadzenia z urzędu czynności kontrolnych u nadzorowanego organu egzekucyjnego. Uprawnienie to ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne to przyznanie organom administracji możliwości wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi. Ze względu na wymagania zasady praworządności, określonej w art. 2 Konstytucji RP, upoważnienie do stosowania uznania administracyjnego musi być zawarte w aktach ustawowych bądź opartych na upoważnieniu ustawowym, nie wolno go domniemywać. Rozstrzygnięcia wydane na podstawie uznania administracyjnego pozostają oczywiście pod kontrolą sądu administracyjnego, jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Sąd bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydanego aktu i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym, czy organ przy wydawaniu postanowienia nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Władza sądownicza w swych funkcjach kontrolnych nie może przecież zastępować władzy wykonawczej. Wstrzymanie czynności egzekucyjnych w ramach uznania administracyjnego jest związane z pojęciem nieostrym - "szczególnie uzasadniony przypadek". Organ dysponuje więc pewnym zakresem swobody w odniesieniu zarówno do wykładni tego pojęcia, jak i oceny sytuacji faktycznej. Jeżeli stwierdzi wystąpienie przypadków mieszczących się w hipotezie normy, będzie mógł zastosować uznanie. Jeżeli jednak nie stwierdzi wystąpienia sytuacji odpowiadającej użytemu pojęciu, wówczas w ogóle nie będzie wchodziło w grę zastosowanie przez ten organ uznania administracyjnego. Oznacza to, że w takim przypadku organ nie będzie dysponował wyborem. Innymi słowy, w sytuacji kiedy organ stwierdzi, że w sprawie brak "szczególnie uzasadnionego przypadku", przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania. Dopiero stwierdzenie przez organ zaistnienia powyższej przesłanki powoduje konieczność rozważenia, czy należy wstrzymać czynności egzekucyjne. 11. W ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły, że wskazana przez Skarżącego okoliczność nie miała charakteru "szczególnie uzasadnionego przypadku", gdyż za taki może być uznana tylko taka sytuacja, spowodowana określonymi czynnikami na których wystąpienie Skarżący nie miałby wpływu, niezależnie od sposobu jego postępowania, mająca charakter losowy. 12. Sąd uznał, iż postanowienie odmawiające wstrzymania czynności egzekucyjnych było zgodne z prawem, a organy orzekające nie przekroczyły granic zasady swobodnego uznania. W niniejszej sprawie organy podatkowe zasadnie uznały, że ani niebezpieczeństwo powstania realnej szkody na skutek egzekwowania decyzji, będącej podstawą egzekwowanej należności, ani fakt złożenia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oddalającego złożoną przez Stronę skargę na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] lutego 2006r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w K. z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie ustalenia Skarżącemu zobowiązania podatkowego w podatku dochodowym od osób fizycznych od dochodów z nieujawnionych źródeł przychodów lub nieznajdujących pokrycia w źródłach za rok 2002r., - nie stanowią szczególnie uzasadnionego przypadku dającego podstawę do wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Podkreślić należy również, że dłużnikowi przeciwko, któremu prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, który kwestionuje działania organu egzekucyjnego przysługują środki określone w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, są to: skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania. Natomiast z całą pewnością nie służy temu tryb przewidziany w art. 23 § 6 u.p.e.a. (por. wyrok Naczelnego Sąd Administracyjny z dnia 8 kwietnia 2009r., sygn. akt II FSK 1925/07). Wstrzymanie postępowania egzekucyjnego nie stanowi również kolejnej możliwości rozpoznania wniosku w sprawie o udzielenie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych. 13. Sąd nie dostrzegł też wskazywanych przez Skarżącego naruszeń prawa procesowego, tj. art. 7 Kpa i art. 124 ustawy Ord. pod. Sąd uznał, iż w sprawie nie doszło również do naruszenie prawa materialnego, tj. art. 23 § 6 u.p.e.a. 14. Z tych też powodów Sąd nie uznając zarzutów skargi, działając na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji orzeczenia.