IV SA/Wa 1563/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2009 r. sprawy ze skargi K. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania - oddala skargę - IV SA/Wa 1563/09 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] grudnia 2007r. - zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z [...] listopada 2007r. odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie obiektu dla potrzeb komisji sejmowych na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy S. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] sierpnia 2007r. do Prezydenta W. wpłynął wniosek Kancelarii Sejmu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym polegającej na budowie obiektu dla potrzeb komisji sejmowych, z garażem podziemnym, na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy S. W. Pismem z [...] października 2007r. pełnomocnik K. Z., wniósł o zawieszenie przedmiotowego postępowania, wskazując, iż K. Z. jest następcą prawnym jednego ze współwłaścicieli nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], składającej się aktualnie z działek oznaczonych nr [...],[...],[...] Pełnomocnik poinformował, iż obecnie na wniosek następców prawnych właścicieli toczy się w Biurze Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. postępowanie w sprawie nie rozpoznanego wniosku byłych właścicieli o oddanie przedmiotowej nieruchomości na własność czasową (użytkowanie wieczyste). Jednocześnie toczy się postępowanie z wniosku K. Z. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z usługami i infrastrukturą na działkach nr [...],[...] i [...] przy ul. [...] w W. Ponadto pełnomocnik K. Z. zarzucił, iż wniosek następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości [...] ma zawsze pierwszeństwo przed wnioskami innych podmiotów. Prezydent W. postanowieniem z [...] listopada 2007r. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego, wskazując, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a K. Z. nie jest stroną, na której żądanie przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego kwestia dotycząca prawa do nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego, uzasadniającego zawieszenie takiego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Decyzja o ustaleniu lokalizacji nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Dopiero w dalszym etapie inwestycyjnym, obejmującym pozwolenie na budowę, inwestor musi wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym, zdaniem organu, nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że do czasu rozpoznania wniosku następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości o ustanowienie użytkowania wieczystego, organ nie jest władny do orzekania o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. K. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej wymienione postanowienie organu drugiej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 7 ust. 2 dekretu z [...] października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz.U. Nr [...], poz. [...], ze zm. - dalej w skrócie: dekret) poprzez przyjęcie, że rozpoznanie wniosku byłych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego wobec postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi przesłanka do zawieszenia postępowania; 3. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i naruszenie słusznego interesu strony. Skarżąca podniosła, iż wcześniejsze wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może uniemożliwić zaspokojenie wynikających z dekretu roszczeń byłych właścicieli nieruchomości, ponieważ przesądziłoby o przeznaczeniu gruntu na cel publiczny. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 dekretu na rzecz następców prawnych byłych właścicieli może zostać ustanowione użytkowanie wieczyste gruntu tylko wtedy, jeżeli korzystanie z niej przez prywatnego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W razie braku takiego planu, jak to ma w niniejszej sprawie, wniosek dekretowy opiera się na przeznaczeniu terenu, określonym w decyzji o warunkach zabudowy lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 kwietnia 2008r. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Prezydenta W. z [...] listopada 2007r. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, iż z wniosku o zawieszenie postępowania wynika, iż K. Z. jest następcą prawnym jednego z byłych współwłaścicieli nieruchomości, w skład której wchodzi działka nr [...]. W zaistniałej sytuacji organ administracji, do którego wpłynął wniosek winien był ustalić, czy osoba, która wystąpiła z wnioskiem ma przymiot strony w tym postępowaniu. Z akt sprawy - w ocenie sądu pierwszej instancji - wynika jednoznacznie, że K. Z. w dacie złożenia wniosku o zawieszenie postępowania oraz w dacie wydania zaskarżonego postanowienia nie mogła być uznana za stronę postępowania wszczętego na wniosek Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie obiektu dla potrzeb komisji sejmowych na działce nr [...]. Skarżąca nie miała w tej sprawie interesu prawnego, nie legitymowała się bowiem tytułem prawnym do przedmiotowej działki ani też do nieruchomości sąsiednich, nie była też wnioskodawczynią w postępowaniu lokalizacyjnym. Zgodnie z przepisami art. 97 i 98 K.p.a. organ administracji publicznej może w określonych przypadkach zawiesić postępowanie z urzędu bądź na wniosek strony. Jeżeli organ nie orzeka o zawieszeniu postępowania z urzędu, to przy rozpatrywaniu wniosku o zawieszenie postępowania musi ustalić, czy pochodzi on od strony postępowania, a w przypadku stwierdzenia, że wniosek złożyła osoba nielegitymująca się przymiotem strony, organ ma obowiązek umorzyć postępowanie wywołane wnioskiem osoby, która nie jest stroną w sprawie. W podsumowaniu Sąd uznał, że rozpoznając merytorycznie wniosek K. Z. o zawieszenie wskazanego postępowania organy obu instancji wydały postanowienia z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 28, art. 61, art. 97 i art. 98 K.p.a. Wnioskodawczyni nie mogła zostać uznana za stronę tego postępowania i z jej wniosku nie mogło być prowadzone postępowanie w przedmiocie jego zawieszenia. K. Z. w skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 kwietnia 2008r. wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła wyrokowi: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że rozpoznanie wniosku byłych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie mimo istnienia podstaw do przyjęcia, że organ administracji naruszył art. 54 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie: ustawa o p.z.p.) ze względu na naruszenie prawa skarżącej jako osoby trzeciej w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niezastosowanie i bezzasadne przyjęcie, że postępowanie administracyjne nie powinno zostać zawieszone, mimo istnienia przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., c) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie wobec bezzasadnego przyjęcia, że skarżącej nie przysługuje w postępowaniu administracyjnym status strony w rozumieniu 28 K.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądowe, skarżąca w skardze kasacyjnej podkreśliła, że przy ocenie, czy dana kwestia stanowi zagadnienie wstępne, niezbędne jest uprzednie ustalenie związku pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W ocenie skarżącej, Sąd pierwszej instancji poprzestał na gramatycznej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., pomijając całkowicie wykładnię celowościową i systemową. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie prowadzone w trybie art. 7 dekretu z wniosku byłych właścicieli o ustanowienie na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntu ma bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie wniosku Kancelarii Sejmu RP o ustalenie lokalizacji celu publicznego. Postępowanie dekretowe ma zawsze pierwszeństwo wobec innych postępowań administracyjnych, regulujących sposób zagospodarowania gruntu [...], gdyż rozstrzyga ono o roszczeniach przysługujących byłym właścicielom. Ponadto skarżąca, powołując art. 28 K.p.a. podała, że orzecznictwo nie rozstrzyga, czy stroną postępowania administracyjnego dotyczącego nieruchomości może być osoba, której przysługuje roszczenie materialnoprawne o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Niemniej jednak należy przyjąć, że stroną postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są obok wnioskodawcy, właścicieli nieruchomości na której ma być lokalizowana inwestycja i właścicieli nieruchomości sąsiednich, także osoby trzecie, których prawa i obowiązków dotykać będzie planowana inwestycja. W przedmiotowej sprawie przepisem prawnym statuującym roszczenie materialnoprawne strony skarżącej jest art. 7 ust. 2 dekretu. Skarżąca podkreśliła dalej, że istotne dla sprawy o lokalizację inwestycji celu publicznego jest ustalenie stanu prawnego gruntu i prawidłowości jego nabycia przez Skarb Państwa, a następnie przez W. Zatem konieczne jest wcześniejsze rozstrzygnięcie "roszczeń dekretowych". Inna kolejność rozstrzygnięć może uniemożliwić zaspokojenie roszczeń byłych właścicieli, wynikających z dekretu. Zauważyła przy tym, że wniosek w sprawie roszczeń do oznaczonej działki pozostaje nie rozpoznany od ponad 60 lat. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 września 2009r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, odwołując się do art. 61 § 1 K.p.a., że w rozpoznawanej sprawie doszło do wszczęcia postępowania w przedmiocie zawieszenia postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wniosek K. Z. nie wszczął żadnego postępowania, lecz stanowił jedynie wniosek o zawieszenie toczącego się postępowania administracyjnego o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, które zostało wszczęte wnioskiem Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec tego nie zachodziła sytuacja, w której organ mógłby - rozpoznając sprawę zawieszenia tego postępowania-rozstrzygnąć o posiadaniu przez K. Z. przymiotu strony, a więc dokonać oceny, czy posiada ona interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Organ mógł zatem rozstrzygnąć sprawę zawieszenia postępowania w formie postanowienia obejmującego następujące rozstrzygnięcia: postępowanie o zawieszeniu postępowania, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, postanowienie o podjęciu postępowania lub postanowienie o odmowie podjęcia postępowania, co uczynił, wydając postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Zatem nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż doszło do rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 28 K.p.a. Na koniec Naczelny Sąd Administracyjny nakazał, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd pierwszej instancji dokonał merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia, uwzględniając, iż rozstrzygając sprawę zawieszenia postępowania organ nie rozstrzyga czy określony podmiot ma interes prawny legitymujący go do występowania w charakterze strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym, o zawieszenie którego występuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy - zgodnie z art. 190 P.p.s.a. - jest związany wykładnią prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny powołanym wyżej wyrokiem z 4 września 2009r. (sygn. akt II OSK 1355/08). Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga T. Z. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] grudnia 2007r. oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta W. z [...] listopada 2007r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z [...] listopada 2007r. odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie z wniosku Kancelarii Sejmu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym, polegającej na budowie obiektu dla potrzeb komisji sejmowych, z garażem podziemnym, na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy S. w W. Instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego uregulowana została w art. 97-103 K.p.a. Zawieszenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową ukierunkowaną na zapewnienie racjonalności postępowania. Instytucja ta ma zastosowanie, gdy na skutek zaszłego w toku postępowania zdarzenia, postępowanie owo dotknięte jest brakiem, nie pozwalającym na dalsze prowadzenie procesu, istnieje jednak możliwość usunięcia tego braku i podjęcia normalnego postępowania. Zawieszenie postępowania administracyjnego oznacza więc, co do zasady, przejściowe przerwanie ogółu czynności procesowych występujące w granicach czasowych istniejącego stosunku administracyjno-procesowego, oparte na oznaczonej przepisami ustawy usuwalnej przeszkodzie (podstawie zawieszenia postępowania), ukierunkowane na zapewnienie prawidłowości podejmowanych czynności procesowych (G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 19-34). Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Prawidłowość zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależniona jest od występowania łącznie następujących elementów zagadnienia wstępnego: 1) zagadnienie wstępne wyłoniło się w toku postępowania, 2) uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego jest niezbędne dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, 3) rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego należy do innego organu lub sądu. Przez zagadnienie wstępne należy rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (por. W. Dawidowicz: Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 127-128). Bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego (wstępnego) przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2001 r., sygn. akt I SA 2314/2000, Lex Polonica). O istnieniu kwestii prejudycjalnej decyduje jej związek z aktualnie rozpatrywaną sprawą administracyjną i charakter stosowanych w niej norm prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 1996 r., sygn. akt SA/Wr 2022/95, Fiskus 1996, nr 6, s. 30, W. Jachimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, Samorząd terytorialny 2003, nr 10, s. 29). Treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 1992 r., III SA 1041/92, Lex Polonica, patrz też wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.03.2006, VII SA/Wa 1513/05). Ponadto w sprawie nie mamy do czynienia z rozstrzyganiem zagadnienia wstępnego przez "inny organ lub sąd", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż jak zauważył w piśmie z dnia [...]04.2008 uczestnik postępowania-Kancelaria Sejmu, w sprawie wniosku o oddanie w użytkowanie wieczyste, która zdaniem skarżącej, ma charakter zagadnienia wstępnego, orzeka Biuro Gospodarki Nieruchomościami miasta W., będące komórką organizacyjną urzędu, obsługującego Prezydenta miasta W. Jak trafnie zauważył WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18.05.2007 (VI SA/Wa 2270/06, LEX nr 344543), przyjęcie stanowiska, że w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. pod pojęciem "inny organ lub sąd" mieści się także inne postępowanie prowadzone przed tym samym organem, prowadziłoby w istocie do niedopuszczalnej interpretacji ustawy i stanowiłoby wykładnię contra legem. Mając powyższe na względzie, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż chybiony jest pogląd, że do czasu rozpoznania wniosku następców byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości o ustanowienie użytkowania wieczystego, organ administracji nie był władny do orzekania o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na tej nieruchomości. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W postępowaniu poprzedzającym wydanie takiej decyzji nie są potrzebne ustalenia dotyczące uprawnień inwestora do gruntu, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) dopiero w dalszym etapie inwestycyjnym, obejmującym pozwolenie na budowę, inwestor musi wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy zatem w świetle powyższych rozważań uznać, iż w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, kwestia dotycząca prawa do nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie takiego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Słusznie zatem organ wydał decyzję odmawiającą zawieszenia przedmiotowego postępowania. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.