II OSK 424/10

Dnia 6 maja 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran ( spr. ) Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Koszarawa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 listopada 2009 roku sygn. akt II SA/Gl 522/09 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Koszarawa z dnia 12 grudnia 2008 roku nr XXV/147/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 522/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Wojewody, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały nr XXV/174/08 Rady Gminy Koszarawa z dnia 12 grudnia 2008r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Koszarawa ( opubl. w Dz. Urz. Wojew. Śląskiego z 2009 r. Nr 39, poz. 916). W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda Śląski na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym złożył skargę na uchwałę Rady Miasta Koszarawa, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności jako sprzecznej z art. 17 w zw. z art. 19 ust. 1, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu nadzoru podczas uchwalenia przedmiotowego planu doszło do naruszenia trybu uchwalenia planu, bowiem z dokumentacji planistycznej nie wynika aby dokonano ponownie uzgodnień po wprowadzeniu zmian do projektu planu w następstwie rozpoznania zgłoszonych uwag. Naruszono również art. 20 ust. 1, gdyż uwagi zgłoszone do projektu planu nie zostały rozpatrzone na tej samej sesji, na której Rada Gminy uchwaliła plan, po uprzednim stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Z załącznika nr 2 do ww. uchwały wynika, że Rada Gminy podjęła na dwóch sesjach w dniach 23 sierpnia i 27 października 2007 r. 11 uchwał, co do rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu planu. Z ustaleń zawartych w § 26 uchwały dotyczącym terenów urządzeń sportu USw wynika, że teren ten przeznaczony został m.in. pod wyciągi narciarskie, tymczasem w § 60 uchwały przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem A7aUSw oraz A77bUSw zostało określone pod usługi sportu - obiekty i urządzenia wyciągów narciarskich. Zachodzi również rozbieżność pomiędzy tekstem planu a rysunkiem planu w zakresie dotyczącym obiektu i urządzenia wyciągu narciarskiego. Niezgodne z prawem, zdaniem Wojewody, są te ustalenia planu, które odwołują się do wymogów lub ustaleń zawartych w przepisach odrębnych, bez wskazania o jakie konkretne przepisy chodzi. W piśmie procesowym z dnia 13 października 2009 r. Wojewoda sformułował dodatkowe zarzuty wobec przedmiotowej uchwały, podnosząc, iż określenie w § 13 ust. 3 uchwały minimalnej szerokości linii rozgraniczających drogi oraz wprowadzenie w ust. 5, 6 i 7 § 13 możliwości zmiany parametrów drogi, uzależniając ją od zgodny zarządcy drogi, lub warunków lokalnych i struktury własnościowej terenu jest niezgodne z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagań zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1587). W ocenie Wojewody również z treści § 8 ust. 6, § 11 ust.1 pkt 2, § 20 ust. 3 pkt 5, ust. 4 pkt 3 lit.c, § 21 ust. 3 pkt 8, § 22 ust. 3 pkt 8 uchwały wynika możliwość odstąpienia od stosowania ustaleń planu. W § 24 uchwały nie określono parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenów urządzeń sportu i rekreacji US. Natomiast w § 74 tekstu planu określono dla terenów pozostałych stawkę zerową jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych planem, co jest niedopuszczalne. Przedmiotowa uchwała posługuje się pojęciami nieostrymi i niezdefiniowanymi, a to stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP. Ponadto zaskarżona uchwała zawiera szereg postanowień wykraczających poza materię miejscowego planu oraz zapisy określające precyzyjnie jakiego rodzaju inwestycje mogą być lokalizowane na danym terenie ( np. według § 40 ust. 1 – Kościół rzymsko-katolicki), co stanowi przekroczenie władztwa planistycznego gminy. W odpowiedzi na skargę oraz w piśmie procesowym z dnia 12 listopada 2009 r. Rada Gminy Koszarawa wniosła o jej oddalenie, podnosząc, iż wedle art. 19 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zachodziła potrzeba ponowienia procedury planistycznej w związku z uwzględnieniem niektórych uwag zgłoszonych do projektu planu w zakresie dokonania ponownych uzgodnień. Zgodnie z art. 20 ust. 1 tej ustawy Rada Gminy wprawdzie rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu podjęła 11 uchwał w dniach 23 sierpnia i 25 października 2007r., z tym że na sesji, w czasie której uchwalono miejscowy plan, uchwały te zostały przypominane i stanowią one załącznik nr 2 do uchwały o przyjęciu planu. W ustaleniach planu odniesiono się do przepisów odrębnych w sposób ogólny w celu zapewnienia uniwersalności planu i taka technika prawodawcza przyjęta jest w praktyce. Rada podniosła, iż wbrew zarzutom Wojewody Śląskiego w tekście uchwały wyraźnie określono układ komunikacyjny i sieć innych szlaków komunikacyjnych, ustalenia planu zawierają właściwie minimalne szerokości dróg istniejących i projektowanych na terenie objętym planem. Przebieg linii rozgraniczających dróg zgodnie z § 13 ust. 4 uchwały określa rysunek planu, wskazując jaki maksymalnie teren można zająć pod realizację danej drogi. Kwestionowane zapisy § 13 ust. 5 i 7 uchwały są rozwinięciem interpretacyjnym § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Dopuszczona w ust. 8 możliwość korekty przebiegu dróg ma na celu umożliwienie drobnej zmiany ich przebiegu ze względu na specyficzne warunki górskie, bez konieczności zmiany planu, zaś odniesienie się w tekście planu do zgody z właściwym zarządcą drogi daje gwarancję jej zaprojektowania i wykonania przez różne podmioty zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zawarty w treści § 8 ust. 6 uchwały zapis umożliwiający zmianę linii szerokości rozgraniczających drogi po uzyskaniu zgody zarządcy drogi jest powtórzeniem art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Natomiast w § 11 ust.1 i 2 do tekstu planu przeniesiono treść decyzji Wojewody Bielskiego wymienionej w ust.1 dotyczącej ustaleń dla terenów położonych w strefach ochrony sanitarnej ujęć, zaś § 20 ust. 3 pkt 5 nie przewiduje możliwości odstąpienia od ustaleń planu określających wymóg dostosowania formy uzupełniającej zabudowy do istniejących w sąsiedztwie form budownictwa w konkretnych sytuacjach wskazanych w planie, przy tym interpretacja ta dotyczy zapisów zawartych w ust.4 pkt 3 lit. c oraz § 21 ust.3 pkt 8 oraz § 22 ust. 3 pkt 8. Z treści § 24 uchwały wynika, iż wolą władz gminy było przeznaczenie terenu pod szeroki wachlarz usług związanych ze sportem i rekreacją. Ustalenia planu w zakresie dotyczącym: ogrodzeń, reklam, zieleni tradycyjnej, materiałów wykończeniowych, są dosłownym powtórzeniem zaleceń wymaganych przez organy środowiska, ochrony zabytków i przyrody. W odniesieniu do zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego w związku z indywidualnym określeniem przeznaczenia terenu ( kościół katolicki itp.) Rada stwierdziła, że plan miejscowy, w katastralnej skali, wymaga adekwatnego, szczegółowego podejścia do konkretnych inwestycji. W kwestii ustalenia stawki zerowej wzrostu wartości nieruchomości podniesiono, że ustalono ją dla lasów i gruntów rolnych, które nie są przewidziane do innego użytkowania, dla terenów przeznaczonych pod zainwestowanie wyznaczono stawkę 30 %. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę podnosząc, że badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd podkreślił, iż w myśl art. 3 ust.1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, poza terenami wyłączonymi ustawą, należy do zadań własnych gminy, nie oznacza to jednak, że uprawnienia te mają charakter arbitralny i mogą być wykonywane dowolnie. Przepisy art. 9 -20 tej ustawy wskazują, że każde ustalenie planu wymaga stwierdzenia zgodności ze studium, rozpatrzenia ewentualnych uwag, analizy sposobu realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, stanowiących zadania własne gminy oraz zasad ich finansowania. Zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo winny znaleźć odzwierciedlenie w miejscowym planie został określony w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Rada gminy nie może pominąć żadnego z elementów wymienionych w pkt 1 -12 powołanego artykułu, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Obligatoryjnie w planie powinny być m.in. określone szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy, przy czym powinny one w myśl § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierać określenie parametrów działek uzyskanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości gruntów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Sąd stwierdził, że zaskarżony plan postanowień takich nie zawiera, bowiem § 9 uchwały zatytułowany "Zasady i warunki podziału nieruchomości" ogranicza się do wskazania ogólnych warunków dopuszczalności podziału i scalania nieruchomości. Tego typu ogólne postanowienia nie stanowią szczegółowych zasad i warunków, których wprowadzenia wymaga art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, tym samym uchwała w tej części nie zawiera elementów uznanych przez ustawodawcę za obligatoryjne. W ocenie Sądu pierwszej instancji § 72 uchwały, zawierający postanowienia dotyczące stawek renty planistycznej, narusza art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy oraz art. 36 ust. 4 u.p.z.p., gdyż wprowadza na części terenów objętych planem niedopuszczalną stawkę zerową. Stawka ta, wbrew twierdzeniom Rady Gminy, dotyczy nie tylko terenów, na których nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości ( terenów lasów i gruntów rolnych), lecz obejmuje również znaczną część terenów przeznaczonych pod usługi oraz niezbędne mieszkania, obiekty produkcyjne itp. Z materiałów planistycznych nie wynika zaś, iż intencją Rady nie było nakładanie opłaty na terenach, na których wartość nieruchomości pozostała niezmieniona, jak również brak jest potwierdzenia, że poddano analizie sposób faktycznego zagospodarowania każdej nieruchomości przed uchwaleniem planu. Sąd pierwszej instancji uznał, iż wskazane wady w zakresie postanowień uchwały, które obligatoryjnie muszą wchodzić w jej skład przesądzają o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odniesieniu do pozostałych naruszeń wskazanych w skardze Sąd Wojewódzki stwierdził, iż podziela zarzuty organy nadzoru dotyczące umieszczania w planie postanowień o charakterze norm otwartych, pozwalających wyszczególnionym podmiotom na indywidualne uzgadnianie odstępstw od ustaleń planu. Naruszają prawo te postanowienia planu, które zezwalają na zmniejszenie minimalnych odległości lokalizacji nowych obiektów od krawędzi jezdni po uzyskaniu zgody właściwego zarządcy drogi ( § 8 pkt 6 ), zezwalają na odstępstwa w zakresie strefy ochrony sanitarnej za zgodą właściwych organów ( § 11 ust.1 pkt 2 ), zezwalają na odstępstwa w zakresie wskaźników zabudowy ( § 20 ust.3 pkt 5, ust. 4 pkt 3 lit.c, § 21 ust.3 pkt 8, § 22 ust. 3 pkt 8). Wielokrotne posłużenie się w uchwale odesłaniami do bliżej nieokreślonych przepisów odrębnych, w razie ich zmiany, może spowodować automatyczne zmiany ustaleń planu bez potrzeby przeprowadzenia wymaganej procedury zmiany planu. Nadto ustalenia planu nie są precyzyjne i uniemożliwiają właściwe ich odczytywanie i interpretację, zwłaszcza, że zawarty w § 4 słowniczek trudności interpretacyjne powiększa, skoro podaje, że przepisy odrębne to przepisy obowiązujące wraz z aktami wykonawczymi. Sąd pierwszej instancji podzielił również zarzuty Wojewody, iż § 12 ust. 2 pkt 1 lit. b, § 12 ust. 2 pkt 2 lit. h, § 12 ust.2 pkt 5 lit. d uchwały zostały zredagowane wadliwie, ponieważ zawierają powtórzenia, bądź zmodyfikowane normy prawne zawarte w innych aktach normatywnych. Natomiast inkorporowanie przepisów ustawowych do aktów prawa miejscowego z punktu widzenia techniki prawodawczej jest niedopuszczalne. Od powyższego wyroku Rada Gminy Koszarawa złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 3 ust.1, art. 15 ust. 2 pkt 8 i 12, art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , art. 43 ust.2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Sądowi I pierwszej instancji naruszył art. 3 ust.1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli stosowna regulacja w zakresie zasad i warunków podziału i scalania nieruchomości zawarta została w § 9 zaskarżonej uchwały. Autor kasacji stwierdził, że szczegółowość zapisów w tym zakresie w przypadku niewielkiej, bo liczącej 2500 mieszkańców, gminy Koszarawa ma marginalne znaczenie, bowiem scalania nie występują wcale, a podziały nieruchomości dotyczą jedynie konieczności uzyskania normatywnej wielkości działki dla danego przeznaczenia, np. budownictwo mieszkaniowe, usługi i we właściwych miejscach planu zostały one dookreślone. Kastrator odnośnie art. 15 ust.2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 uchwały podniósł, iż w praktyce planistycznej przyjmuje się, że obowiązek określenia stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości ( zwanej rentą planistyczną ) dotyczy wszystkich terenów objętych planem miejscowym. Prezentowane w komentarzach i w orzecznictwie stanowisko, wskazujące na niewłaściwość określenia zerowej stawki renty planistycznej nie powinno odnosić się do każdego planu, bowiem mogą się znaleźć tereny, których wartość nie wzrosła poprzez objęcie ich planem, np. tereny lasów i gruntów rolnych nieprzewidzianych do jakiegokolwiek innego użytkowania. W planie dla Gminy Koszarawa dla terenów przeznaczonych pod zainwestowanie wyznaczono stawkę 30 %, zaś zerową stawkę dla terenów, gdzie utrzymano dotychczasowe przeznaczenie i wartość ich poprzez ustalenia planu nie wzrosła. Pełnomocnik Rady odnośnie pozostałych zarzutów, które określił jako mniej istotne, stwierdził,, że stosowane w uchwale odesłania do przepisów odrębnych miały na celu zapewnienie uniwersalności planu i taka technika prawodawcza przyjęta jest w praktyce zarówno w redagowaniu prawa miejscowego, jak też prawa powszechnie obowiązującego w Polsce. W kwestii wskazanych przez Sąd I instancji norm otwartych w treści planu kastor podniósł, iż treść § 8 ust. 6 jest powtórzeniem powszechnie obowiązującego art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, który określa możliwość odstąpienia od określonych w ustawie odległości za zgodą zarządcy drogi. Pozwolenie na budowę musi być oparte o obowiązujący w tym zakresie przepis ustawy, zatem podniesione w tym przedmiocie zarzutu Wojewody , zdaniem pełnomocnika, nie można traktować jako istotnego uchybienia. Dalej autor kasacji stwierdza, iż do § 11 ust. 1 i 2 uchwały przeniesiono treść decyzji Wojewody Bielskiego z 1997 roku, dotyczącej terenów położonych w strefach ochrony sanitarnej, zaś § 20 ust. 3 pkt 5 uchwały nie stanowi o możliwości odstąpienia od stosowania ustaleń planu, lecz przeciwnie określa wymóg dostosowania formy uzupełniającej zabudowy do istniejącego w sąsiedztwie form budownictwa. To samo dotyczy zapisów w ust.4 pkt 3 lit. c oraz § 21 ust. 3 pkt 8 i § 22 ust. 3 pkt 8. Odnośnie § 24 uchwały kastor stwierdził, iż wolą władz gminy było przeznaczenie terenu pod szeroki wachlarz usług związanych ze sportem i rekreacją, dlatego przepis ten określa ogóle przeznaczenie terenu, a jego konkretyzacja nastąpiła w ustaleniach szczegółowych. W zakresie uregulowań dotyczących ogrodzeń, reklam, zieleni tradycyjnej, materiałów wykończeniowych w treści planu przyjęto sformułowana i zwroty stanowiące dokładne powtórzenie zaleceń wymaganych przez organy ochrony środowiska, zabytków i przyrody, podległe Wojewodzie Śląskiemu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od Gminy Koszarawa kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru stwierdził, że podtrzymuje stanowisko zawarte w skardze z dnia 8 maja 2009r. oraz w piśmie procesowym z dnia 13 października 2009r., stanowiącym jej uzupełnienie i w całości podziela stanowisko WSA w Gliwicach przedstawione w zaskarżonym wyroku. W odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej organ nadzoru podniósł, iż nie zgadza się ze stanowiskiem pełnomocnika Gminy Koszarawa, iż brak w miejscowym planie ustaleń określających zasady podziału i scalania nieruchomości mają znaczenie marginalne, skoro w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że brak któregokolwiek z elementów obligatoryjnych uchwały, stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Organ przyznał, iż możliwe jest pominięcie w planie elementów obligatoryjnych w sytuacji, w której gmina wykluczyła możliwość dokonywania podziału i scaleń nieruchomości, lecz w przypadku gdy dopuszczono taką możliwość, jak to uczyniła Rada Gminy Koszarawa, to obligowana była do określenia tych zasad zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ nadzoru podkreślił, iż Rada Gminy nie kwestionuje treści orzeczenia Sądu I instancji w zakresie braku określenia w tekście planu parametrów dróg publicznych. Określenie wyłącznie minimalnej szerokości linii rozgraniczających drogi skutkuje możliwością określenia maksymalnej szerokości drogi w sposób uznaniowy, poza ustaleniami planu. Określenie linii rozgraniczających dróg na rysunku planu jest bez znaczenia, gdyż z ustawy i przepisów wykonawczych wynika, obowiązek określenia parametrów dróg w tekście planu. Wojewoda stwierdził, iż podziela stanowisko Sądu I instancji co do niedopuszczalności określenia w miejscowym planie stawki 0%, służącej ustaleniu wysokości opłaty planistycznej. Z uwagi na rozbieżność orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie dopuszczalności tej stawki na poziomie 0% wniósł o przedstawienie tego zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów NSA. Zdaniem organu nadzoru pełnomocnik Rady w zakresie uchybień wskazanych w zaskarżonym orzeczeniu nie wskazał przepisów jakie miałby naruszyć Sąd I instancji, uznając te uchybienia jako niezgodne z prawem. W tym zakresie skarga kasacyjna ograniczyła się do wskazania argumentów poza prawnych. Brak wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszaru oznaczonego symbolem US, o których mowa w § 24 uchwały, nie może być usprawiedliwione brakiem informacji o zamierzeniach inwestorów. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej brak obligatoryjnych elementów planu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, nie jest brakiem nieistotnym i faktycznie zmierza do uregulowania zagospodarowania terenu poza postanowieniami planu. Organ nadzoru stwierdził, iż w zakresie pozostałych uchybień również podziela stanowisko WSA w Gliwicach zawarte w uzasadnieniu wyroku i podtrzymuje swoją argumentację zawartą w skardze, jednocześnie nie podziela stanowiska Gminy Koszarawa i jej argumentacji w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej ustawą. Trafnie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż uprawnienie gminy do kształtowania i prowadzenie polityki przestrzennej wynika z art. 3 ust.1 ustawy w zakresie w nim określonym. Jednak uprawnienia te, doktrynalnie określane władztwem planistycznym, gmina nie może wykonywać dowolnie, a to dlatego, że jej samodzielność w tym zakresie nie jest nieograniczona. Obowiązkiem planu stosownie do art. 4 ust.1 jest ustalenie przeznaczenia terenu, w tym rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy poszczególnych terenów objętych planem. Zakres przedmiotowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego reguluje art. 15 ustawy. Zgodnie z pkt 8 ust. 2 powołanego artykułu w planie miejscowym określa się szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem. W rozpoznawanej sprawie niewadliwa jest ocena Sądu I instancji, iż kwestionowany § 9 uchwały nr XXV/174/08 Rady Gminy Koszarawa z dnia 22 grudnia 2008 r. stanowiący o zasadach podziału i scalania nieruchomości na obszarze objętym planem nie odpowiada warunkom wynikającym z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy oraz z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ), bowiem zawarte w nim ustalenia zostały sformułowane zbyt ogólnikowo. Natomiast zgodnie z treścią powołanego § 4 pkt 8 rozporządzenia ustalenia planu w zakresie podziału i scalania działek powinny dokładnie precyzować parametry działek uzyskanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości, w szczególności minimalne lub maksymalne szerokości frontów działek, ich powierzchnię oraz określać kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z przepisami działu III rozdziału 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) podziału i scalenia nieruchomości dokonuje się według ustaleń planu. Oznacza to, że treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego determinuje możliwość podziału i scalenia nieruchomości. Prawidłowo sporządzony plany powinien więc wyznaczać zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego i podziałowego . W tych warunkach plan miejscowy, jako przepis prawa miejscowego, zawarte w nim zagadnienia powinien regulować w sposób jednoznaczny, nienasuwający wątpliwości interpretacyjnych. Znaczenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można bowiem domniemywać. Dlatego przy konstruowaniu ustaleń planu należałoby korzystać z zasad techniki prawodawczej, o których stanowi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz. U. Nr 100, poz. 908). W świetle powyższego, brak w § 9 przedmiotowej uchwały szczegółowych zapisów w zakresie podziału i scalania nieruchomości, wbrew stanowisku kastratora, nie można uznać za marginalne, i nie może on być usprawiedliwiany wielkością Gminy Koszarawa, ani niewielką liczbą jej mieszkańców, ani też okolicznością, że na jej terenie scalenia nie występują. Podzielić należy pogląd Sądu I instancji, że art. 15 ust. 2 ustawy stanowi normę o charakterze ius cognes, a więc możliwe jest pominięcie w planie miejscowym określonych ustaleń, np. dotyczących scalania i podziału nieruchomości w przypadku, gdy stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia ich w planie. Natomiast, jeżeli Rada Gminy zdecydowała o uregulowaniu tej materii w planie, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, to obligowana jest do szczegółowego sprecyzowania zasad i warunków scalania oraz podziału nieruchomości zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Jeszcze raz wskazać należy, że ustalenia w tym przedmiocie z woli ustawodawcy mają charakter obowiązkowy, i tylko w sytuacjach szczególnych, o których była mowa powyżej, Rada Gminy może od nich odstąpić. Wymaga jednak podkreślenia, iż brak w miejscowym planie zasad podziału i scalania nieruchomości może stanowić przeszkodę w dokonaniu podziału lub scalenia gruntów przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Koszarawa, jak również przez władze Gminy. Zatem Rada Gminy powinna wnikliwie rozważyć czy ewentualna rezygnacja z uregulowania w planie tego zagadnienia jest zasadna, chociażby w obecnie istniejącym stanie faktycznym zagospodarowania terenów potrzeba taka by nie zachodziła. Za niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy, aczkolwiek skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska tego Sądu, co do braku możliwości ustalenia w planie miejscowym zerowej stawki procentowej opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4. Powołany art. 15 ust.2 pkt 12 ustawy stanowi, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy, a jej wysokość nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 12 w powiązaniu z art. 36 ust. 4 prowadzi do wniosku, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie "stawki procentowe" pozwala na ustalenie w planie stawek opłaty planistycznej o różnych wysokościach. Można zatem przyjąć, iż jeżeli rada gminy może uchwalić kilka stawek opłaty planistycznej, to mogą być ustalone w różnej wysokości w zależności od przeznaczenia danych terenów w planie. Wysokość tej stawki, służącej do obliczenia opłaty przysługującej gminie z tytułu zbycia nieruchomości, której przeznaczenie uległo zmianie na bardziej korzystne, zgodnie z wolą ustawodawcy może maksymalnie wynosić 30 %. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie określił dolnej granicy tej stawki, a jedynie jej górną granicę. Z powyższego, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, można wyprowadzić wniosek, iż stawka zerowa ( 0%) jest możliwa w sytuacji, gdy przy tworzeniu planu można bezspornie ustalić, iż w stosunku do pewnych nieruchomości nie mogą zaistnieć przesłanki do wymiaru renty planistycznej z art. 36 ust. 4 ustawy ( na przykład, gdy nieruchomości te nie mogą być zbywane). Wymaga to jednak przeprowadzenia szczegółowej analizy nieruchomości objętych planem i odzwierciedlenia wyników tej analizy w materiałach planistycznych, a także dokładnego określenia w ustaleniach planu terenów, w stosunku do których stawka zerowa została uchwalona. Natomiast, w rozpatrywanej sprawie z przedłożonych materiałów planistycznych nie wynika, jak trafnie stwierdził Sąd I instancji, aby taką analizę przeprowadzono w stosunku do terenów lasów i gruntów, dla których, jak twierdzi pełnomocnik Rady, w § 74 ust.1 pkt 7 zaskarżonej uchwały określono stawkę zerową. W tych warunkach należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała w tym zakresie jest wadliwa, gdyż nie określa do jakich terenów objętych planem ma zastosowanie, a jak powiedziano powyżej, ustaleń planu nie można domniemywać. Pełnomocnik skarżącego w petitum skargi wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, lecz nie uzasadnił w czym wyraża się niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez Sąd I instancji. W tym stanie rzeczy należy uznać, że powyższa podstawa kasacji nie została należycie przytoczona, a to skutkuje niemożnością rozpatrzenia tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi, przy takim oznaczeniu podstawy zaskarżenia, nie pozwala na odniesie się do tak wskazanego zarzutu. W związku z tym, również poza uwagą Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostają także zarzuty sformułowane w uzasadnieniu skargi, ponieważ w petitum, jak też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano jakiego przepisu prawa materialnego miał się dopuścić Sąd I instancji i na czym to naruszeniem miało polegać. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu administracyjnym, skargę kasacyjną oddalił.